I SA 2493/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie WSA Monika Nowicka asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2005 r. sprawy ze skargi S.D. na decyzję Komendanta Głównego Policji w W. z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2003 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S.D. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] uchylającą w trybie art. 163 kpa decyzję Komendanta Rejonowego Policji w L. z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...] w sprawie przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, cofającą z dniem 16 czerwca 1999 r. przedmiotowe świadczenie, odmawiającą przyznania równoważnika za okres od dnia 30 czerwca 1999 r. do dnia 3 stycznia 2003 r. oraz przyznającą równoważnik za brak lokalu od dnia 4 stycznia 2003 r., w pełnej przysługującej wysokości w kwocie [...] zł dziennie. Komendant Wojewódzki Policji w L. rozpoznając sprawę podał, że S.D. służbę w Policji pełni od dnia 16 maja 1995 r. Funkcjonariuszem w służbie stałej mianowany został w dniu 16 maja 1998 r. Decyzją Komendanta Rejonowego Policji w L. z dnia [...] czerwca 1998 r. S.D. został przyznany równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, gdyż w miejscu pełnienia służby oraz miejscowości pobliskiej nie posiadał lokalu mieszkalnego. Z dniem 1 stycznia 1999 r. S.D. został przeniesiony z Komendy Rejonowej Policji w L. do pełnienia dalszej służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w L. W dniu 13 maja 1999 r. funkcjonariusz wystąpił z wnioskiem do Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w L. Do wniosku dołączył umowę przedwstępną, sporządzoną w formie aktu notarialnego Wnioskiem dniu [...] maja 1999 r. – Rep. [...]nr [...]. Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w L., działając, z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. decyzją z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] przyznał S.D. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w L., w kwocie [...] zł, z uwzględnieniem uprawnień do 3 norm zaludnienia, która została wypłacona wyżej wymienionemu w dniu 9 czerwca 1999 r. Z dniem otrzymania pomocy finansowej została wstrzymana wypłata równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Wnioskiem skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. funkcjonariusz zwrócił się o uchylenie decyzji przyznającej pomoc finansową, gdyż z przyczyn od niego niezależnych nie doszło do realizacji celu, tj. uzyskania lokalu. Organ odmówił uchylenia własnej decyzji. Rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. utrzymał w mocy Komendant Główny Policji. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji zaś rozstrzygnięciem Komendanta Głównego Policji została uchylona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. o odmowie uchylenia rozstrzygnięcia o przyznaniu pomocy finansowej. Komendant Wojewódzki Policji w L. decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] uchylił rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania pomocy finansowej. Dnia 3 stycznia 2003 r. S.D. zwrócił do kasy Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w L. kwotę [...] zł udzielonej mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a w dniu 7 stycznia 2003 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe, stanowiące podstawę do ustalenia uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] został przyznany S.D. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego od dnia zwrotu pomocy finansowej, tj. od dnia 4 stycznia 2003 r. Od powyższego rozstrzygnięcia złożył on odwołanie do Komendanta Głównego Policji. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] uchylił wyżej wymienioną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie uznając, iż pozostaje w obiegu prawnym rozstrzygnięcie Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] czerwca 1998 r. o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i w tej sytuacji należy rozstrzygnąć kwestię prowadzącą do utraty proceduralnego bytu decyzji uprawniającej. Komendant Wojewódzki Policji w L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] uchylił pozostającą w obiegu prawnym decyzję o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i orzekł o zwrocie uprawnień S.D. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem 9 czerwca 1999 r.. Od powyższej decyzji S.D. wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Policji. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] uchylił powołaną decyzję z dnia [...] kwietnia 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając, iż w obecnym stanie prawnym brak jest uzasadnienia do wydania decyzji orzekającej o utracie uprawnień do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przepis art. 95 ust. 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy stanowi, iż lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94. S.D. taką pomoc otrzymał w dniu 9 czerwca 1999 r. więc z tym dniem jego prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji zostało zaspokojone, jak również z tym dniem utracił prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Szczegółowe zasady przyznawania, zwracania wyżej wymienionego równoważnika określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). Na podstawie § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia – równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego, przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej, spółdzielczego lokalu mieszkalnego, lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, domu jednorodzinnego, domu mieszkalno pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 wyżej wymienionego rozporządzenia, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przepisów odrębnych. Dotyczy to również sytuacji, w której taką pomoc otrzymał małżonek policjanta (§ 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia). Zostało ustalone, iż S.D. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego otrzymał w dniu 9 czerwca 1999 r. i pomocą tą dysponował do dnia jej zwrotu, czyli do dnia 3 stycznia 2003 r., po wydaniu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., uchylającej decyzję o przyznaniu pomocy finansowej. Z dniem otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego S.D. utracił prawo do dalszego otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stan taki trwał do dnia zwrotu pomocy finansowej tzn. do dnia 3 stycznia 2003 r., zaś z następnym dniem po dacie zwrotu pomocy finansowej ponownie nabył prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 163 kpa organ właściwy w sprawie – a takim jest dla policjantów pełniących służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji, Komendant Wojewódzki Policji (§ 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.) – może uchylić lub zmienić decyzję na mocy której strona nabyła prawo i orzec o utracie uprawnień do wyżej wymienionego świadczenia. Rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. nie przewiduje możliwości orzeczenia o utracie uprawnień do świadczenia, natomiast w § 6 przewiduje możliwość cofnięcia uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 lub zmienił się jego stan rodzinny. S.D. z dniem otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przestał spełniać warunki do otrzymania dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego więc, w ocenie organu, należało uchylić decyzję przyznającą to świadczenie pieniężne i z dniem 9 czerwca 1999 r. cofnąć uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika. Po dokonaniu z dniem 3 stycznia 2003 r. zwrotu pomocy finansowej policjant nabył od dnia 4 stycznia 2003 r. prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Odmowa przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w okresie pomiędzy dniem 30 czerwca 1999 r. (data wyrażenia woli zwrotu pomocy finansowej), a dniem 3 stycznia 2003 r. (data faktycznego zwrotu pomocy finansowej) została uzasadniona dysponowaniem w tym okresie kwotą otrzymanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, co zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. uniemożliwia przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Od powyższej decyzji S.D. odwołał się do Komendanta Głównego Policji wskazując, że organ I instancji niesłusznie zarzucił mu dysponowanie przyznaną pomocą finansową nie biorąc pod uwagę stwierdzonego przez organ braku możliwości prawnych jej zwrotu oraz wyrażoną przez niego wolą w tej materii wnioskiem z dnia 30 czerwca 1999 r. Komendant Główny Policji rozpoznając sprawę podzielił stanowisko prezentowane przez organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S.D. i zarzucając obrazę art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) w związku z art. 6, 7, 8 i 12 § 1 kpa, gdyż bezpodstawnie odmówiono przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 30 czerwca 1999 r. do dnia 3 stycznia 2003 r., niesłusznie uznając, iż skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, co narusza zasadę praworządności, jego słuszny interes oraz stanowi odstąpienie od zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, domagał się jej uchylenia jak też uchylenia decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] sierpnia 2003 r. w części objętej uchyleniem decyzji Komendanta Rejonowego Policji w L. z dnia [...] czerwca 1998 r., cofnięciem z dniem 9 czerwca 1999 r. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz odmową przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 30 czerwca 1999 r. do dnia 3 stycznia 2003 r. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że było ono przewlekłe oraz nierzadko dotknięte rażącymi błędami organu. Podkreślił przy tym, iż nie ze swojej winy, lecz z powodu błędnych decyzji organów administracji publicznej i opieszałości, nie mógł przez okres od miesiąca września 1999 r. do miesiąca stycznia 2003 r. otrzymać należnego mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Twierdził, że nie mógł skorzystać z przyznanej pomocy finansowej, bowiem każde inne jej rozdysponowanie, niż określone w pierwotnej decyzji o jej przyznaniu byłoby złamaniem prawa. Takie działanie organów było sprzeczne z nałożonymi na niego obowiązkami działania praworządnego, uwzględniającego słuszny interes obywatela (przejawiający się w tym przypadku w możności korzystania z przysługujących mu praw z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji). W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie sądem właściwym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Stosownie natomiast do treści art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działań administracji publicznej. Oznacza to, że sąd administracyjny ocenia prawidłowość stosowania przez organ administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego i ustrojowego, stanowiących podstawę prawną wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia. Postępowanie w przedmiocie przyznania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika pieniężnego przysługującego policjantowi za brak lokalu mieszkalnego oraz przesłanki nabycia i utraty prawa do tego świadczenia reguluje ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz wydane na podstawie tej ustawy i w celu jej wykonania rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918). Przepisy § 1 i 2 oraz § 6 i 7 wydanego na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy o Policji rozporządzenia wykonawczego, w związku z art. 97 ust. 5 tej ustawy przewidują, że organy policji (w niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w L. i Komendant Główny Policji) uprawnione są jedynie do wydawania decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, cofaniu bądź żądaniu zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Natomiast z przedstawionego wyżej stanu faktycznego sprawy wynika, że jako podstawę prawną decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w L. wskazał art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa - który stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach i na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 tej ustawy, o ile przewidują to przepisy szczególne. Decyzją z dnia [...] października 2003 r., nr [...] Komendant Główny Policji w toku kontroli instancyjnej uznał za prawidłową podstawę prawną wskazanej wyżej decyzji organu I instancji. Jednakże z treści powołanego wyżej przepisu art. 163 kpa oraz jego umiejscowienia w systematyce tej ustawy wynika, że przepis ten ma charakter normy blankietowej, odsyłającej do szczególnych przepisów prawa materialnego. Przepis ten nie może więc stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie uchylenia bądź zmiany decyzji (ostatecznej) w sprawie przyznania, odmowy przyznania, cofania lub zwrotu równoważnika pieniężnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 kpa jest wyłącznie przepis prawa powszechnie obowiązującego (ustawy bądź rozporządzenia wykonawczego wydanego na jej podstawie). Decyzja wydana na tej podstawie nie jest aktem wydanym w zwykłym toku instancji, lecz jest rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym. Dokonana przez Sąd analiza przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] sierpnia 2003 r. i Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2003 r. wykazała, że przepisy ustawy o Policji i wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego nie zawierają przepisu szczególnego, umożliwiającego organom administracji uchylenie decyzji w sprawach dotyczących równoważnika pieniężnego oraz jej zmianę poprzez cofnięcie, odmowę przyznania i przyznanie tego prawa, w trybie postępowania nadzwyczajnego. Należało zatem uznać, że zarówno organ, którego działanie zaskarżono jak i organ I instancji nie były uprawnione do uchylenia na podstawie art. 163 kpa decyzji Komendanta Rejonowego Policji w L. z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...] oraz jej zmiany na tej podstawie, poprzez cofnięcie, odmowę przyznania i przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powyższe zaś oznacza, że został w konsekwencji naruszony art. 16 kpa statuujący zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych, i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując treść § 1, 6 i 9 omówionego wyżej rozporządzenia, w kontekście art. 62 i art. 104 kpa należy na marginesie dodać, że sprawy przyznania, odmowy przyznania i cofania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, mimo tożsamości pod względem podmiotowym (organ, strona), winny być załatwione odrębnymi decyzjami jako odrębne sprawy administracyjne, ponieważ przedmiotem każdej z tych spraw jest inna treść stosunku administracyjnoprawnego (przesłanek warunkujących rozstrzygnięcie), inny stan faktyczny i podstawa prawna. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.