I SA 2534/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska WSA Daniela Kozłowska (spr.) Protokolant Jolanta Zagrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2004 r. sprawy ze skargi M. J., S. N., R. N., B. M., Z. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2002 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. J, S. N., R. N., B. M. i Z. N. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego SA 2534/02 Uzasadnienie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 1995 r., sygn. IV SA 1040/94, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 1994 r., nr [...], i Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z [...] listopada 1993 r., o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...], położonych w L., nabytych przez Skarb Państwa od T. N., J. N. i S. N. aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 1976 r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Sąd uznał, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. Przyjęcie przez organ II instancji, iż rozstrzygające znaczenie dla ustalenia wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia ma stanowisko przedstawione przez Wydział [...] Urzędu Miejskiego w L. jest niezasadne. Obowiązkiem organów było krytyczne podejście do tego pisma, które należało potraktować jako oświadczenie podlegające weryfikacji, tak jak każdy dokument, zwłaszcza w sytuacji odmiennych twierdzeń skarżących. Organy nie dokonały rozeznania w terenie, nie sprawdziły jak są wykorzystywane wywłaszczone nieruchomości i czy twierdzenie skarżących, że część tych działek nie jest wykorzystana lub wykorzystana sprzecznie z celem nabycia - są zgodne z sytuacją rzeczywistą. Materiały przesłane Sądowi zawierają istotne braki w zakresie ustaleń faktycznych, uniemożliwiające ustalenie, czy decyzje odpowiadają przepisom prawa materialnego. W piśmie z dnia 18 września 1996 r. skarżący zmodyfikowali wniosek o zwrot nieruchomości, ograniczając żądanie do części działki nr [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] października 1996 r, nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w L. odmówił zwrotu działek nr [...] i [...] o pow. [...] m2 uznając, że wymienione działki zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia. Na skutek odwołanie byłych właścicieli Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r, [...], uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie. Wojewoda ustalił, że wymienione działki wykupione były od T. N., J. N. i S. N.. O zwrot wystąpili T. i S. N.. J. N. zmarła [...] września 1976 r., a jej następcą prawnym jest Skarb Państwa z mocy postanowienie Sądu Rejonowego dla W., sygn. [...] Ns [...]. Działki te zostały skomunalizowane, a więc następcą prawnym J. N. jest Miasto L.. Postępowanie o zwrot prowadzi się na wniosek wszystkich współwłaścicieli. W tej sprawie brak wniosku jednego współwłaściciela - Gminy - i niemożliwe jest wobec tego merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lipca 1999 r., sygn. IV SA 1263/97, uchylił decyzję Wojewody [...]. Sąd przyjął, że śmierć J. N. i następstwo prawne Skarbu Państwa było znane sądowi orzekającemu w sprawie IV SA 1040/94. Wówczas również brak było wniosku wszystkich współwłaścicieli, a mimo to Sąd ten nie uznał tego za przeszkodę do prowadzenia postępowania. Oznacza to - stosownie do art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - związanie organów i sądu tą oceną prawną. Organ drugiej instancji uchylił się od wykonania ustaleń z wyroku IV SA 1040/94. Postanowieniem z dnia [...] listopada 1999 r. Wojewoda [...] zawiesił postępowanie odwoławcze na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec śmierci T. i S. N.. W związku z ustaleniem następców prawnych wymienionych, postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia [...] lipca 2001 r. Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2001 r., nr [...], uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] września 2001 r. o odmowie zwrotu nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że od dnia 1 stycznia 1998 r. obowiązuje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która inaczej niż poprzednia ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości reguluje zagadnienie zwrotu nieruchomości. Artykuł 137 ustawy z 1997 r. konkretyzuje przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Decyzja z [...] października 1996 r. została wydana na podstawie ustawy z 1985 r. i musi być oceniana przez organ odwoławczy na podstawie przepisów obowiązujących obecnie. Od momentu wydania decyzji upłynęło ponad 5 lat i materiał dowodowy nie pozwala na ocenę jej zasadności w świetle art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powoduje to konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy według nowej ustawy przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Starosta Powiatu L. decyzją z dnia [...] marca 2002 r., nr [...], ponownie odmówił zwrotu działek [...] i [...] przyjmując, że realizacja osiedla mieszkaniowego to także jego infrastruktura niezbędna do jego funkcjonowania, w tym instalacje podziemne (telekomunikacyjne, wodociągowe, energetyczne, gazowe, sanitarne) oraz teren zieleni ochronnej. Na tych działkach przewidziano budowę szkoły i ulicy [...] w L.. Zadania te zostały wykonane, poza wybudowanie wschodniego pasa ulicy [...], na którym nie położono nawierzchni asfaltowej. Na części tej nieruchomości znajduje się czasowe targowisko miejskie. W latach 1979-1986 wybudowano infrastrukturę osiedla, a więc rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (wykupu) nastąpiło w terminie określonym w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nie uzależnia uznania nieruchomości za zbędną od zrealizowania lub nizrealizowania celu wywłaszczenia, lecz od rozpoczęcia prac związanych z tym celem w określonym terminie. W tej sprawie nie zachodzą także przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy. Plan realizacyjny budowy osiedla, zatwierdzony [...] września 1973 r, nie został uchylony, osiedle wybudowano, a część przedmiotowych działek jest nadal przewidziana pod budowę wschodniej części ulicy [...]. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania następców prawnych byłych właścicieli, tj. M. J., S. N., R. N., B. M. i Z. N., decyzją z dnia [...] września 2002 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], podzielając zawarte w niej ustalenia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. J., S. N., R. N., B. M. i Z. N. podnieśli, że organy nie wykazały wykorzystania nieruchomości zgodnie z celem wykupu, a o odmowie zwrotu orzekły wbrew stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjętemu w wyrokach dotyczących tej sprawy. Działki te były przeznaczone na pasmo ul. [...], którego realizacji nie rozpoczęto. Dowodem tego jest zlokalizowanie na nich targowiska miejskiego i to już po złożeniu wniosku o zwrot. Powoływanie się w decyzjach na budowę gazociągu w 1986 r. i kanalizacji teletechnicznej w 1995 r. nie ma znaczenia, ponieważ urządzenia te powstały po upływie siedmiu lat od nabycia działek, a kanalizacja teletechniczna po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości. Wybudowanie sieci cieplnej w 1982 r., wodociągu przed 1980 r. i kanałów deszczowych nie uzasadniają stanowiska, że nastąpiły konkretne roboty związane z budową drogi. Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w tej sprawie są ignorowane w dalszym ciągu przez organy administracji. Część działek nr [...] i [...] została ogrodzona jako teren szkoły, ale jest to część niewielka. Na znacznej części tych działek rośnie dzika roślinność, a po złożeniu wniosku o zwrot urządzone zostało bezprawnie targowisko miejskie. Organy obu instancji nie próbują rozstrzygnąć sprawy zgodne z prawem, lecz wbrew prawu odmawiają zwrotu przedmiotowych działek. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Skarga jest uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim należy wskazać, iż z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), tj. z dniem 1 stycznia 1998 r., zasadniczo zmieniły się przepisy mówiące o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Kwestię tę obecnie reguluje art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż nieruchomość wywłaszczona jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sensie faktycznym, co ma miejsce wówczas, gdy pomimo upływu [...] lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1) albo prawnym, to znaczy wówczas, gdy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Aktualnie obowiązująca ustawa poprzez ścisłe określenie przesłanek zbędności zaostrzyła jej kryteria. Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (wykupu) nakazuje organowi administracji uznać nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza obowiązek jej zwrotu. O zbędności nieruchomości przesądza zatem art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach wynikających w zasadzie z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o jej zwrot. Na organie administracji ciąży obowiązek ustalenia, czy występują przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 albo 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości powinno być poprzedzone ustaleniem, iż na wywłaszczonej (wykupionej) nieruchomości w ciągu [...] lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu (wykupieniu) stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia albo ustaleniem, że nie utraciła mocy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero takie ( niebudzące wątpliwości stwierdzenie uprawnia organ orzekający do podjęcia decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Organ administracji powinien rozważyć niniejszą sprawę w świetle wyżej omówionego art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analizując akta niniejszej sprawy należy dojść do przekonania, że Wojewoda [...] i Starosta [...] nie zbadali dokładnie sprawy i niewłaściwie zastosowali wymienione przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie wzięli także pod uwagę treści art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który ma zastosowanie w sprawie i przewiduje w przypadku, gdy jedna z przesłanek zbędności odnosi się do części nieruchomości, to ta właśnie część podlega zwrotowi. Skarżący podnosili, że chodzi im o zwrot części działek nr [...] i [...] i nie kwestionowali, że na części tych działek została wybudowana szkoła, a jej teren jest ogrodzony. W sprawie chodzi o zwrot tej części nieruchomości, która nie jest zajęta pod szkołę i na której miała być wybudowana ulica [...] i, jak przyznają organy, nie powstał jej wschodni pas. Skoro na tej części nieruchomości istnieje targowisko miejskie, to już ten fakt pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem przyjętym w decyzjach, że nieruchomości zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia. Akta administracyjne i wydane decyzje pozwalają na stwierdzenie, że w sprawie brak jest dokładnej analizy pod kątem cytowanego przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powoduje to, że zaskarżone decyzje zostały wydane także z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, bowiem nie podjęto wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebrano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Nie ustalono bowiem, jaka część wymienionych działek została zajęta pod szkołę i istniejącą już część ulicy [...], a jaka pozostaje poza tymi inwestycjami. Wyżej wskazane uchybienia stanowią takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powyższej ustawy w związku z art. 97 § 2 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.