I SA 2541/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska (spr) As. WSA Anna Tarnowska - Mieliwodzka Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2004 r. sprawy ze skargi N. w ... na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia ... września 2003 r., nr ... w przedmiocie zawieszenia uprawnień do prowadzenia studiów oddala skargę I SA 2541/03 UZASADNIENIE Minister Edukacji Narodowej i Sportu, decyzją z dnia ... września 2003 r. nr ..., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia ... czerwca 2003 r. nr ..., którą zawiesił Niepaństwowej Wyższej Szkole ... z siedzibą w ... uprawnień do prowadzenia studiów na kierunku "pedagogika" na poziomie zawodowym. Z ustaleń organu wynika, że Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej, działając na podstawie art. 38 ust. 2 oraz art. 42 ust 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, w uchwale nr ... r. z dnia ... lutego 2003 r. zawarło negatywną ocenę jakości kształcenia na kierunku "pedagogika" w Niepaństwowej Wyższej Szkole ... z siedzibą w ... na poziomie wyższych studiów zawodowych. Uczelnia złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej wraz z Zespołem Kierunku Studiów Społecznych i Prawnych uchwałą nr ... z dnia ... kwietnia 2003 r. utrzymało w mocy uchwałę nr ... z dnia ... lutego 2003 r. W uzasadnieniu stanowiska Państwowej Komisji Akredytacyjnej, wyrażonego w uchwale nr ..., wskazano niespełnienie przez Państwowa Wyższą Szkołę ... z siedzibą w ... wymagań określonych w ustawie o szkolnictwie wyższym, rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 28 marca 2002 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać uczelnię, aby utworzyć i prowadzić kierunek studiów, oraz nazw kierunków studiów oraz rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia standardów nauczania dla poszczególnych kierunków studiów i poziomów nauczania. W odpowiedzi na wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Państwowa Komisja Akredytacyjna uchwałą nr ... podtrzymała swe wcześniejsze stanowisko. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca przedstawił zmiany, jakich dokonano w Uczelni w ciągu pięciu miesięcy, jakie upłynęły od pobytu Zespołu Wizytującego (14 i 15 listopada 2002 r. ). W istocie wnioskodawca stworzył jednak nowy stan sprawy, odmienny od tego, który podlegał ocenie Państwowej Komisji Akredytacyjnej. Wnioskodawca przedstawił także program naprawczy, który – w opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej – może przynieść rezultaty w przyszłości, ale mogą one zostać zbadane dopiero podczas kolejnej oceny. Ocena dokonana przez Komisje dotyczyła bowiem określonego stanu faktycznego w zamkniętym okresie czasu to jest od dnia doręczenia informacji o wizytacji do dnia odpowiedzi władz Uczelni na raport Zespołu Wizytującego. Ponieważ ocena powizytacyjna dokonana przez Państwową Komisję Akredytacyjna jest oceną osiągnięć oraz działań w aspekcie ich zgodności z przepisami prawa, przy uwzględnieniu stanu wiedzy z zakresu danego kierunku studiów, to tym samym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczyć musi stanu faktycznego objętego oceną, a jego zarzuty i stwierdzenia powinny mieścić się w tym zakresie. W rozpatrywanym przypadku wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który podaje jako podstawę działania przyszłe, odnosi się do nowej sprawy. W ocenie Państwowej Komisji Akredytacyjnej, w Uczelni na kierunku "pedagogika" na poziomie zawodowym nie został spełniony wymóg minimum kadrowego określonego w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 28 marca 2002 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać uczelnia, aby utworzyć i prowadzić kierunek studiów, oraz nazw kierunków studiów. Zgodnie z przywołanym przepisem, minimum kadrowe dla kierunku "pedagogika" prowadzonym na poziomie wyższych studiów zawodowych stanowi zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy co najmniej czterech nauczycieli akademickich posiadających tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego oraz sześciu nauczycieli akademickich posiadających stopień naukowy doktora i udokumentowany dorobek praktyczny, reprezentujących specjalność, w którym uzyskiwane są dyplomy na tym kierunku studiów. Ponadto muszą być spełnione dodatkowe wymogi dotyczące nauczycieli akademickich wchodzących w skład minimum kadrowego, wynikające z przepisów § 4 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia, to jest wliczania w skład minimum kadrowego nie więcej niż w dwu uczelniach. W oparciu o powołane wyżej przepisy, Państwowa Komisja Akredytacyjna dokonała analizy przedstawionego minimum kadrowego i stwierdziła, iż w Uczelni w grupie nauczycieli akademickich z tytułem naukowym lub stopniem naukowym doktora habilitowanego tylko jedna osoba reprezentuje nauki pedagogiczne. Wymogi kadrowe nie są także spełnione w grupie nauczycieli ze stopniem naukowym doktora – brak co najmniej dwóch osób reprezentujących nauki pedagogiczne, a warunek udokumentowanego doświadczenia zawodowego spełniają tylko cztery osoby. Ponadto żadna z zatrudnionych w Uczelni osób nie złożyła oświadczenia o możliwości wliczenia jej do minimum kadrowego na prowadzonym kierunku i tym samym nie można stwierdzić, czy zachowany został wymóg § 4 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia. Stosunek liczby studentów do pracowników posiadających tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego ma się jak 1:242, co stoi w sprzeczności z wymogami § 6 pkt 3 cytowanego rozporządzenia. Wprawdzie rozporządzenie to przewiduje okres dostosowawczy w tym zakresie do dnia 1 października 2004 r., to jednak Uczelnia - wobec dwukrotnego przekroczenia wymaganej relacji – już teraz powinna podjąć stosowne działania. Ponadto – zdaniem Państwowej Komisji Akredytacyjnej – w Uczelni brakuje przemyślanej polityki kadrowej i stabilizacji kadry. Podstawą takiej opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej jest fakt, iż umowy o pracę z nauczycielami akademickimi zawierane są w większości przypadków na czas określony. Zdaniem Państwowej Komisji Akredytacyjnej, umowy te winny być – zwłaszcza z nauczycielami akademickimi tworzącymi minimum kadrowe kierunku – zawierane na czas nieokreślony. Wyraźnie niekorzystnym zjawiskiem, mającym wpływ na jakość oferowanego kształcenia jest – zdaniem Państwowej Komisji Akredytacyjnej - prowadzenie części wykładów przez osoby z tytułem zawodowym magistra. W odniesieniu do planu i programów studiów Państwowa Komisja Akredytacyjna zwróciła uwagę, iż plan studiów jest sporządzony wadliwie. Problematyka pedagogiczna nie jest wyraźnie wyeksponowana, zwiększenia wymaga liczba godzin z pedagogicznych przedmiotów ogólnych i kierunkowych w miejsce przedmiotów społecznych i polityczno – prawnych. Ponadto w planie studiów brakuje tak istotnych przedmiotów jak: andragogika, pedagogika porównawcza, współczesne kierunki pedagogiczne, filozofia z bioetyką (zamiast samej filozofii). Na specjalności pedagogika wczesnoszkolna z edukacją artystyczną brak jest takich przedmiotów jak: pedagogika twórczości, zabawy, animacja kulturalna. Na specjalności pedagogika społeczno – wychowawcza z edukacją zdrowotną należy uzupełnić plan studiów o poradnictwo medyczne i pierwszą pomoc oraz socjologię zdrowia. Państwowa Komisja Akredytacyjna stwierdziła także, iż Uczelnia nie realizuje przepisów § 1 ust. 1 pkt 3 wyżej wymienionego rozporządzenia, ponieważ nie posiada właściwych zasobów bibliotecznych, zapewniających właściwy dostęp do literatury zalecanej w ramach poszczególnych przedmiotów. Państwowa Komisja Akredytacyjna negatywnie oceniła bibliotekę Uczelni, w której pomimo prawie siedmioletniego funkcjonowania zgromadzony księgozbiór jest bardzo mały – zaledwie około trzystu egzemplarzy książek – i w większości przestarzałych. Zastrzeżenia Państwowej Komisji Akredytacyjnej wzbudził też fakt, iż Uczelnia nie posiada własnego obiektu do prowadzenia zajęć dydaktycznych odbywają się one w kilku wynajmowanych budynkach w różnych miejscach miasta. Wprawdzie wielkość sal przeznaczona do prowadzenia wykładów i konwersatoriów jest wystarczająca, ale brak jest sal przystosowanych do prowadzenia lektoratów z języków obcych z użyciem środków audiowizualnych, których zresztą Uczelnia właściwie nie ma. Zgodnie z art. 4 b ust. 4 i 5 ustawy o szkolnictwie wyższym, w przypadku negatywnej oceny kształcenia dokonanej przez Państwową Komisję Akredytacyjną, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, w drodze decyzji, jest zobowiązany do cofnięcia, albo zawieszenia uprawnień do prowadzenia studiów wyższych na danym kierunku i poziomie kształcenia. Minister Edukacji Narodowej i Sportu, po analizie przedmiotowych uchwał Państwowej Komisji Akredytacyjnej, uwzględniając w szczególności rodzaj i zakres stwierdzonych naruszeń, powziął decyzję o zawieszenie uprawnień do prowadzenia wyższych studiów zawodowych na kierunku "pedagogika". W skardze na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia ... września 2003 r. Niepaństwowa Wyższa Szkoła ... w ... wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia ... czerwca 2003 r. z powodu rażącego naruszenia prawa oraz błędów w ustaleniach faktycznych, mających wpływ na treść obu decyzji. W ocenie skarżącego obie decyzje błędnie podnoszą, że Uczelnia nie spełnia wymogów określonych w ustawie o szkolnictwie wyższym, rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 28 marca 2002 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać uczelnia, aby utworzyć i prowadzić kierunek studiów, oraz nazw kierunków studiów, a także w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia standardów nauczania dla poszczególnych kierunków studiów i poziomu nauczania. To błędne ustalenie stanu faktycznego, zdaniem skarżącego, nastąpiło w wyniku nieuzasadnionej interpretacji jak i niepoprawnego zastosowania przepisów powołanych aktów prawnych wobec Uczelni. Nadto skarżący podnosi w skardze naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 77 §, 136 w związku z art. 127 § 3, art. 10 i art. 107 kpa. Dodatkowo na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 21 kwietnia 2004 r. skarżący zarzucił, że błędnie obie decyzje zostały oparte na przepisach ustawy o szkolnictwie wyższym, gdyż w odniesieniu do skarżącej Uczelni zastosowanie mają przepisy ustawy o wyższych szkołach zawodowych. Minister Edukacji Narodowej i Sportu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest bezzasadna, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia ... czerwca 2003 r. są zgodne z prawem. Zgodnie z art. 4 b ust. 4 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2000 r. Nr. 98, poz. 1071 ze zm.) w przypadku negatywnej oceny kształcenia dokonanej przez Państwową Komisję Akredytacyjną minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, uwzględniając w szczególności rodzaj i zakres stwierdzonych naruszeń w drodze decyzji, cofa albo zawiesza uprawnienia do prowadzenia studiów wyższych na danym kierunku i poziomie kształcenia. Wynika z powyższego przepisu, że minister jest związany oceną kształcenia dokonaną przez Państwową Komisję Akredytacyjną i gdy ocena ta jest negatywna minister jest obowiązany cofnąć, albo zawiesić uprawnienia do prowadzenia studiów wyższych. Do oceny ministra ustawodawca pozostawił jedynie, czy rodzaj i zakres stwierdzonych przez Państwową Komisję Akredytacyjną naruszeń uzasadnia cofnięcie, czy też zawieszenie uprawnień do prowadzenia studiów wyższych. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Państwowa Komisja Akredytacyjna wyraziła negatywną ocenę jakości kształcenia na kierunku "pedagogika" w Niepaństwowej Wyższej Szkole z siedziba w ... w uchwale z dnia ... lutego 2003 r., nr ... utrzymanej w mocy uchwałą z dnia ... kwietnia 2003 r. nr .... W tej sytuacji Minister Edukacji Narodowej i Sportu obowiązany był podjąć decyzję stosownie do treści art. 4 b ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym. Minister uznał, że rodzaj i zakres stwierdzonych przez Państwową Komisję Akredytacyjną naruszeń uzasadnia zastosowanie wobec Uczelni sankcji mniej dolegliwej, jaką jest zawieszenie uprawnień do prowadzenia studiów wyższych na tym kierunku. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny władny jest dokonać kontroli zaskarżonej decyzji pod względem legalności, zgodności z przepisami prawa. Nie jest natomiast uprawniony do kontroli oceny merytorycznej dokonanej przez organ administracji publicznej, podjętej w granicach właściwości tego organu. Zarzuty skargi sprowadzają się w większości do polemiki z ocenami działalności skarżącego dokonanymi przez Państwową Komisję Akredytacyjną. Pod względem formalnym skarżący nie stawia zarzutów Państwowej Komisji Akredytacyjnej. Sąd również nie dopatrzył się nieprawidłowości w funkcjonowaniu tej Komisji, jeśli chodzi o zgodność jej działania z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa – ustawy o szkolnictwie wyższym. Natomiast merytoryczne stanowisko tej Komisji dotyczące oceny kształcenia wizytowanej Uczelni nie podlega badaniu przez sąd administracyjny, co zostało wyżej uzasadnione. Sąd nie stwierdza również by zaskarżona decyzja naruszała powołane w skardze przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności skarżący nie wykazał, jaki wpływ na treść zaskarżonej decyzji mają podnoszone przez niego zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Nie jest również zasadny zarzut skarżącego, że do Niepaństwowej Wyższej Szkoły ... w ... maja zastosowanie przepisy ustawy o wyższych szkołach zawodowych, zaś zaskarżona decyzja zapadła na podstawie przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym. Należy bowiem mieć na uwadze to, że Uczelnia ta, została powołana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, o czym świadczy decyzja Ministra Edukacji Narodowej z dnia ... listopada 1995 r. nr ... zezwalająca na tworzenie wyżej wymienionej Uczelni. Wówczas jeszcze nie było ustawy o wyższych szkołach zawodowych. Ustawa o wyższych szkołach zawodowych jest z dnia 26 czerwca 1997 r. (Dz. U. Nr. 96, poz. 590) i weszła w życie 28 sierpnia 1997 r. Gdyby przepis tej ustawy miał odnosić się do uczelni już istniejących i utworzonych na podstawie przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym, to ustawa wyraźnie w swojej treści zawierałaby uregulowanie tej kwestii. Ustawa o wyższych szkołach zawodowych nie zawiera takiego przepisu. Oznacza to, że do Niepaństwowej Wyższej Szkoły ... w ... nadal mają zastosowanie przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.