I SA 2569/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie a. WSA Maria Tarnowska WSA Jolanta Zdanowicz Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi U.T. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2001 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz U.T. kwotę 300 złotych (trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 2569/01 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], którą stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] sierpnia 1953 r., nr [...] odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...]. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że niezabudowana nieruchomość warszawska, położona przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...] stanowiąca własność A. P., została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). A.P. w dniu 18 października 1948 r. wystąpił z wnioskiem, przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o przyznanie prawa własności czasowej do tego gruntu. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1953 r. odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do grunty wyżej wymienionej nieruchomości. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego, teren nieruchomości warszawskiej, położony przy ul. [...], jest przeznaczony pod budownictwo użyteczności publicznej i wobec tego korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego dlatego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie postanowiło nie przyznać dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Odwołanie od orzeczenia nie zostało złożone. W dniu [...] marca 1996 r. Urząd Rejonowy przekazał przedmiotową nieruchomość aktem notarialnym nr [...] w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Obecnie przedmiotowa nieruchomość znajduje się w zasobie ewidencyjnym [...], jako część działki ewidencyjnej [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym "E.S.A. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1953 r. wystąpili A. F. i Z.J. - następcy prawni A. P.. W myśl przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. organ orzekający w sprawie mógł nie uwzględnić wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, gdy korzystanie z gruntu nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. W aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości brak jest dokumentów wskazujących na badanie przeznaczenia nieruchomości w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego, natomiast orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1953 r. zostało wydane w oparciu o opracowany plan, który nie mógł stanowić dowodu w sprawie, bowiem taki plan nie miał mocy obowiązującej. Powyższe ustalenia prowadzą do konstatacji, że Prezydium Rady Narodowej orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1953 r., odmawiającym przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w sprawie, naruszyło art. 44, 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341), co świadczy również o naruszeniu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. W trakcje przeprowadzonego postępowania ustalono, iż Archiwum Państwowe W. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego po 1945 r., który obejmowałby przedmiotową nieruchomość do dnia wydania badanej w trybie nadzoru decyzji organu pierwszej instancji, tj. do dnia [...] sierpnia 1953 r., a ponadto sprawdzono, że nie została ona również ujęta w ogłoszonym w Monitorze Polskim obwieszczeniach o uchyleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do dnia wydania tej decyzji. Dlatego też organ administracyjny winien był w zakresie oceny, czy zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie prawa własności czasowej do gruntu omawianej nieruchomości odnieść się do "Ogólnego planu zabudowania W.", zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. (nr [...]), a wydanego na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216). Według tego planu nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] przeznaczona była pod budowę zwartą o 4 kondygnacjach do wysokości [...] i 50 % powierzchni zabudowy. W świetle powyższych ustaleń należy uznać, iż w żaden sposób nie wykazano, by nie można było pogodzić sposobu dotychczasowego korzystania przez właścicieli z przedmiotowej nieruchomości z jej przeznaczeniem w obowiązującym w dniu wydania orzeczenia planie zabudowania, a tym samym nie zastosowano się do dyspozycji cytowanego art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż organ wydając orzeczenie w dniu [...] sierpnia 1953 r. nie poczynił niezbędnych ustaleń faktycznych, czym rażąco naruszył nie tylko art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., ale również przepisy postępowania administracyjnego. Z akt sprawy nie wynika, aby w tej sprawie zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. W skardze na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2001 r. U.T.- właścicielka lokalu znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości i współużytkownik wieczysty tej nieruchomości, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2001 r., a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powołała się skarżąca na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 1999 r., I SA 1890/98 i z dnia 26 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 1114/97, odnoszące się do pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa i skarżonym decyzjom zarzucił nietrafne uznanie przez organ nadzoru, iż w przypadku będącym przedmiotem decyzji nie zaszły nieodwracalne skutki prawne. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżone decyzje naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Wykładnia pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, zajmował się zarówno Sąd Najwyższy jak i Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach. Na szczególną uwagę załguje uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92 (OSN CP 12/1992 poz. 211). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd wyjaśnił, że decyzja administracyjna wywołała nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny. Inaczej to ujmując Sąd Najwyższy stwierdził, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. W rozpoznawanej sprawie orzeczenia administracyjne z dnia [...] sierpnia 1953 r., którym odmówiono dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] wywołało ten skutek, że Skarb Państwa - jako właściciel nieruchomości - mógł zadysponować tą nieruchomością w sposób przez siebie uznany, a konkretnie to umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1996 r. Rep. [...], oddał tę nieruchomość w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w W.. Spółdzielnia ta, na skutek zawartej umowy, została wpisana jako użytkownik wieczysty przez Sąd Rejonowy dla W. w księdze wieczystej Kw nr [...]. Kolejnymi umowami, zawartymi w formie aktów notarialnych, dokonano przeniesienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz innych podmiotów. Stan prawny obecnie jest taki, że współużytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości są właściciele lokali w budynkach wzniesionych przy ul. [...] / [...], a wśród tych osób jest i skarżąca U. T.. Kolejni użytkownicy wieczyści byli ujawniani w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Mając na uwadze ten bezsporny stan faktyczny oraz treść powołanej wyżej uchwały Sądu Najwyższego należy stwierdzić, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] sierpnia 1953 r., którego nieważność stwierdzono zaskarżoną decyzją, wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Odwrócenie bowiem skutków prawnych tego orzeczenia, a to unieważnienie czynności cywilno-prawnej, jaką jest zawarcie umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste czy też wykreślenie wpisu o użytkowaniu wieczystym w księdze wieczystej, nie jest możliwe na skutek działań organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, lecz może nastąpić jedynie na podstawie orzeczenia sądowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części, w której organ nadzoru uznał, że kontrolowane orzeczenie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych jest bardzo ogólnikowe, mało wnikliwe i w rezultacie nie wynika z niego dlaczego organ takie przyjął stanowisko w tym zakresie. Błędna interpretacji nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia administracyjnego z dnia [...] sierpnia 1953 r. w kontekście stanu faktycznego sprawy miała istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Z tego względu zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] maja 2001 r., jako zapadłe z naruszeniem art. 156 § 2 kpa, podlegają uchyleniu. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru będzie miał na uwadze powyższe rozważania dotyczące wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.