I SA 2572/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Jolanta Zagrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów budowy domu jednorodzinnego oddala skargę Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] września 2002r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania R. R. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z dnia [...] lipca 2002r. nr [...] odmawiającą przyznania w/w pomocy finansowej uzupełniającej na dofinansowanie kosztów budowy domu jednorodzinnego. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w L. rozpoznając sprawę podał, że R. R. złożył w dniu 9 maja 2002r. wniosek w sprawie udzielenia pomocy finansowej uzupełniającej na dofinansowanie kosztów budowy domu jednorodzinnego. Z dokumentów wynika, że R. R. z uwagi na jego stan rodzinny i zajmowane stanowisko służbowe przysługuje 5 norm mieszkalnych, przy czym jednostkowa norma mieszkalna wynosi od 7 do 10 m2. Wnioskodawca obecnie zajmuje wraz z rodziną spółdzielczy lokal mieszkalny przekształcony na własnościowy pod nr [...] przy ul. [...] w S. o powierzchni mieszkalnej [...] m2 i powierzchni użytkowej wynoszącej [...] m2. Oznacza to, że R. R. posiada lokal mieszkalny odpowiadający jednostkowej normie powierzchni mieszkalnej zawartej w granicach od [...] m2 do [...] m2. Zgodnie z art. 91 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej ( Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm.) lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi, który jest właścicielem lub współwłaścicielem w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Wnioskodawca posiada lokal mieszkalny o przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, która wynosi [...] m2 i mieści się w granicach przysługującego normatywu tj. 35m2 do 50m2. Od powyższej decyzji odwołanie złożył R. R.. Twierdził, że nie zgadza się z interpretacją przepisów wyrażoną w uzasadnieniu w/w decyzji. Żądał rozpatrzenia jego wniosku w oparciu o przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. Ministra Sprawiedliwości Nr 4, poz. 50), ponieważ, jak twierdził, zajmowany przez niego lokal mieszkalny nie odpowiada normom powierzchni użytkowej określonym w § 1 pkt 5 powołanego zarządzenia, w związku z czym spełnia on przesłanki do przyznania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Dyrektor Generalny Służby Więziennej rozpoznając sprawę wskazał, że R. R. posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego w S. przy ul. [...], tj. w miejscowości pełnienia służby. Lokal posiada łączną powierzchnię użytkową [...] m2, w tym powierzchnię mieszkalną [...] m2 i zajmowany jest przez cztery osoby, w tym i wnioskodawcę, który posiada dwie normy mieszkaniowe oraz osoby uwzględniane na podstawie art. 86 pkt. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Przysługująca odwołującemu się powierzchnia mieszkalna lokalu mieszkalnego, zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej wynosi 35 - 50 m2. Zajmowany lokal mieszkalny odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. R. R. posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, odpowiadającego przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, więc posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Odwołujący się nie spełnia warunków do przyznania lokalu na podstawie decyzji administracyjnej i nie spełnia przesłanek ustawowych do przyznania pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Dyrektor Generalny Służby Więziennej stwierdził też, iż nie jest trafny zarzut odwołującego się, że przy rozpatrywaniu jego wniosku nie wzięto pod uwagę przepisów zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997r. Zgodnie bowiem z art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Nie są natomiast takim źródłem zarządzenia, które, jak stanowi art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty i nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Skargę na powyższą decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R. R. domagając się jej uchylenia jak też uchylenia decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z dnia [...] lipca 2002r. W uzasadnieniu podał, że nie zgadza się z interpretacją przepisów wyrażoną w zaskarżonych decyzjach, a w szczególności żąda rozpatrzenia jego wniosku w oparciu o przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. Ministra Sprawiedliwości Nr 4, poz. 50), albowiem, jak twierdzi, zajmowany przez niego lokal mieszkalny nie odpowiada normom powierzchni użytkowej określonym w § 1 pkt 5 powołanego zarządzenia, w związku z czym spełnia przesłanki do przyznania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Skarżący uważa, że przysługuje mu, zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej i przepisami § 3 i § 1 pkt 5 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości, powierzchnia mieszkalna w wymiarze 83 m2 , a w rzeczywistości posiada 44,30 m2 i w tym stanie rzeczy spełnia przesłanki do uzyskania pomocy finansowej na cele mieszkaniowe. Gdyby przyjąć, że skarżącemu przysługuje powierzchnia mieszkalna w wymiarze 50 m2 to i wówczas spełniałby przesłanki do otrzymania pomocy finansowej na cele mieszkaniowe. Stwierdzenie przez organ II instancji, że przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, jest sprzeczne z przepisem art. 15 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zmianie ustawy (...), ponieważ wprost nakazuje on stosować przepisy powyższego zarządzenia Ministra Sprawiedliwości jako dotychczasowego przepisu wykonawczego do ustawy o Służbie Więziennej, aż do czasu zastąpienia go przez stosowne rozporządzenie wykonawcze. Brak dotychczas takiego przepisu w randze rozporządzenia, czyli nie wywiązanie się Ministra Sprawiedliwości z konstytucyjnego obowiązku, nie może negatywnie wpływać na prawa skarżącego. Skarżący uważa, że w tej sytuacji zachował prawo do pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, ponieważ nie posiada lokalu mieszkalnego zgodnego z należną powierzchnią użytkową w miejscowości pełnienia służby. Przepis art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej dopuszcza przyjęcie każdej wielkości jednostkowej normy powierzchni mieszkaniowej, która mieści się w przedziale od 7 m2 do 10 m2, w tym także, wskaźnika 10 m2. Przyjęcie przez organy obu instancji wielkości poniżej 10 m2 jest arbitralne i pozbawia skarżącego przysługującego mu prawa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Służby Więziennej wniósł ojej oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na istotne zagadnienia o charakterze procesowym. Stosownie do treści art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły wżycie przepisy ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem należy wskazać, iż nie narusza ona ani przepisów prawa materialnego ani procesowego. Prawidłowo bowiem uznano, iż w sytuacji faktycznej skarżącego nie istniały przesłanki do przyznania pomocy finansowej uzupełniającej na dofinansowanie kosztów budowy domu jednorodzinnego. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, zakończone ostateczną decyzją Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] września 2002 r. dotyczyło odmowy przyznania R. R. pomocy finansowej uzupełniającej na dofinansowanie kosztów budowy domu jednorodzinnego. Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu wiązać należy tylko z taką sytuacją, w której funkcjonariusz spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w ustawie o Służbie Więziennej, na podstawie decyzji administracyjnej, lecz lokalu takiego nie otrzymał. Natomiast jeśli ma on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej w formie przewidzianej przez ustawę ( art. 85 ), to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu (art. 91 ustawy). W konsekwencji taki funkcjonariusz nie spełnia niezbędnej przesłanki przyznania pomocy finansowej (określonej w art. 90 ust. 1 ustawy), tj. niezrealizowania prawa do lokalu mieszkalnego. Wskazuje na to także powołany w decyzji przepis art. 85 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej ( Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm.), który w ust. 1 stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Prawo to występuje jednakże w powiązaniu z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych uprawnionego funkcjonariusza dlatego też należy je rozpatrywać w powiązaniu z treścią art. 91 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r., który mówi, iż lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi, który jest właścicielem lub współwłaścicielem w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Oznacza to, że w sytuacji kiedy funkcjonariusz posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe nie jest możliwe przyznanie mu omawianej w sprawie niniejszej pomocy finansowej. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że stosownie do powołanych wyżej przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej funkcjonariuszowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określonego w art. 85 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej (art. 91 powołanej ustawy). Przysługująca odwołującemu się powierzchnia mieszkalna lokalu mieszkalnego, zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej wynosi 35 - 50 m2. Zajmowany przez skarżącego lokal mieszkalny odpowiada przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Tak więc posiada on lokal mieszkalny o przysługującej powierzchni mieszkalnej ([...] m2 ) co jednocześnie mieści się w granicach przysługującego normatywu tj. 35m2 do 50m2. W efekcie należy wskazać, że warunkiem przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu jest jedynie taka sytuacja, kiedy to funkcjonariusz spełnia warunki do przydzielenia lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał, co w rozpoznawanej sprawie, jak to już wyżej wykazano, nie ma miejsca. W ocenie Sądu, skarżący nie miał także znajdujących oparcie w przepisach prawa powodów, żądać rozpatrzenia jego wniosku w trybie przepisów zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. Urz. Ministra Sprawiedliwości Nr 4, poz. 50), ponieważ, jak twierdził, zajmowany przez niego lokal mieszkalny nie odpowiada normom powierzchni użytkowej określonym w § 1 pkt 5 powołanego zarządzenia, w związku z czym spełnia on przesłanki do przyznania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. W dniu 17 października 1997r. weszła w życie ustawa z dnia 2 kwietnia 1997r. -Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucja jest najważniejszym aktem prawnym w systemie prawa i inne akta prawne muszą być z nią zgodne. Konstytucja z 1997 r. przyjmuje przedmiotowo i podmiotowo zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego przez przyjęcie i wyliczenie form aktów normatywnych oraz podmiotów upoważnionych do ich wydania. Według art. 87 Konstytucji źródłami prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast. 93 ust. 1 Konstytucji stanowi, że uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny. Normy aktu prawa wewnętrznego mogą zaś obowiązywać tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt (art. 93 ust. 1 Konstytucji); może być on wydany na podstawie ustawy (art. 93 ust. 2 Konstytucji) i podlega kontroli co do jego zgodności z powszechnie obowiązującym prawem (art. 93 ust. 3 ). Akty te natomiast nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2). Konstytucja, ani przepis innej ustawy, nie określiła że wydane przez ministrów zarządzenia utraciły moc prawną z upływem 2 lat od wejścia w życie Konstytucji z moc samego prawa. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2001 r. Sygn. akt 4/2000 P.4.00 (OTK z 2001., Nr 5, poz. 126) stwierdził, że zarządzenia nie utraciły automatycznie mocy prawnej. "Akty te nadal obowiązują do czasu dostosowania ich do przewidzianego w Konstytucji systemu źródeł prawa w drodze legislacyjnej lub w procesie wykładni i stosowania prawa". Zarządzenia nie stanowią zaś źródła powszechnie obowiązującego prawa. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2001 r. sygn. akt l SA 415/00 przyjął, że zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie utraciły mocy prawnej z mocy prawa, a stały się w rozumieniu art. 93 ust. 1 Konstytucji aktami prawa wewnętrznego. Jako akty prawa wewnętrznego nie mogły zatem stanowić podstawy prawnej wydania decyzji, dotyczącej odmowy czy przyznania pomocy finansowej skarżącemu. Podstawą prawną wydania decyzji, do czasu uporządkowania źródeł prawa, mogły być więc tylko powołane przepisy ustawy o Służbie Więziennej, które to przepisy, do czasu wydania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235), stanowiły jedyne źródło prawa powszechnie obowiązującego w tej sprawie. Art. 90 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej określił w jakiej drodze, tj. rozporządzenia, Minister Sprawiedliwości ma określić wysokość i szczegółowe zasady przyznania i zwracania pomocy finansowej. Z momentem kiedy wydane zarządzenia stały się, stosownie do art. 93 Konstytucji, aktami wewnętrznymi, upoważnienie zawarte w art. 90 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, zdaniem Sądu, pozwalało na wydanie stosownego rozporządzenia i minister wydał je w dniu 24 czerwca 2003r. Minister stosownie do art. 149 ust. 2 Konstytucji jest uprawniony do wydawania rozporządzeń, a zgodnie z Konstytucją rozporządzenie stanowi źródło prawa (art. 87). W dacie wydania decyzji przez organ l jak i II instancji powołane rozporządzenie z dnia 24 czerwca 2003r. jeszcze nie obowiązywało, gdyż weszło w życie po upływie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia ( ogłoszenie miało miejsce w dniu 29 lipca 2003r. ) więc nie mogło stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W świetle powyższych rozważań argumenty skargi nie mogły zostać uwzględnione. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270) w związku z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1271) orzekł jak w sentencji.