I SA 2573/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant referendarz sądowy Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2005 r. sprawy ze skarg Agencji [...] S.A. w W. i B.S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargi Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 1981 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1981 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia. Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] marca.1981 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] bez numeru, o pow. [...] m-, oznaczonej jako działka Nr [...] w Zbiorze Dokumentów Rep. [...], stanowiącej własność A.S. i B.S. Pismem z dnia 14 kwietnia 1981 r. (data prezentaty) B.S. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Wnosił o przyznanie mu działki zamiennej, stwierdzał, że przyznane mu odszkodowanie jest nieprawidłowo wyliczone, gdyż jest zaniżone, a ponadto zgłaszał zastrzeżenia co do przebiegu rozprawy wywłaszczeniowej i braku udziału biegłego na tej rozprawie. Po rozpoznaniu odwołania, Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 1981r. nr [...] utrzymał w mocy w/w decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca1981 r. Uznał on, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zmianami). Organ nie miał bezwzględnego obowiązku - ani możliwości - przyznania skarżącemu nieruchomości zamiennej, wysokość odszkodowania została obliczona zgodnie z art. 8 ust.8 pkt.1 w/w ustawy, zaś udział biegłego na rozprawie nie był konieczny. Pismem z dnia 8 lipca 2002 r. (data prezentaty) B.S. wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 1981r., jako , że do chwili obecnej, nie został zrealizowany cel inwestycyjny dla którego nastąpiło wywłaszczenie. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 1981 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca1981 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia. Prezes uznał, że cel wywłaszczenia został dokładnie ustalony i wypełnia przesłanki wywłaszczenia z art. 3 w/w ustawy z dnia 12 marca 1958 r., rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości zostały przeprowadzone, została też przeprowadzona rozprawa wywłaszczeniowa - na której skarżący był obecny. Nie nastąpiło więc naruszenie prawa odnośnie wywłaszczenia nieruchomości. Natomiast zasadny jest zarzut dotyczący nieprawidłowego ustalenia odszkodowania, gdyż został naruszony art. 22 ustawy wywłaszczeniowej - biegły nie brał udziału w rozprawie. Stanowi to rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili Agencja [...] S.A. w W. jako następca prawny PP [...] i B.S., uznając ustalenia organu za nieprawidłowe. Decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r. Stwierdził, że wywłaszczenie zostało dokonane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca. 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zmianami), zatem w aspekcie zgodności z przepisami powołanej ustawy należy ocenić zasadność i prawidłowość wywłaszczenia. Celowość wywłaszczenia potwierdza decyzja nr [...] Wydziału Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1973 r., która ustalała lokalizację Oddziału Przerobu [...] na terenie położonym w W., przy ul. [...], jak również decyzja Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r. w sprawie przekazania terenu położonego przy ul. P. w użytkowanie Przedsiębiorstwu [...]. Przekazany teren był przeznaczony pod Oddział Przerobu [...]. Również - podnoszony przez skarżącego - fakt niezrealizowania inwestycji, nie ma znaczenia dla oceny legalności decyzji wywłaszczeniowych, lecz może mieć znaczenie w postępowaniu o zwrot nieruchomości (art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zmianami). Dla oceny legalności przedmiotowych decyzji nie ma również znaczenia okoliczność, czy Skarb Państwa - na rzecz którego wywłaszczono nieruchomość - ujawnił swoje prawo w księdze wieczystej. Natomiast odszkodowanie należało ustalić na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Skoro zatem biegli nie brali udziału w rozprawie wywłaszczeniowej, a tym samym strony nie miały możliwości wysłuchania ich opinii, to należy stwierdzić, że w tym zakresie miało miejsce rażące naruszenie prawa, bowiem niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ma cechę rażącego naruszenia prawa, co potwierdza także orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Agencja [...] S.A. w W. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, podnosząc, że nie został wykazany fakt, iż biegły nie był obecny na rozprawie, a poza tym jego nieobecność nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Natomiast B.S. w swojej skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności wywłaszczenia. Na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2005 r. popierał swoją skargę z uwagi na nie przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowej. Jego pełnomocnik również popierał skargę, zarzucając naruszenie przez organ wywłaszczeniowy art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - brak rokowań i postępowania ugodowego, a ponadto podnosił, że w przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej nie ma stwierdzonej wysokości odszkodowania. W odpowiedzi na skargi Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienia o charakterze procesowym . Po pierwsze stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Natomiast jeżeli chodzi o istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, to w tej mierze można odwołać się do motywów uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992r. III AZP 4/92 (OSNCAP i US 1992r, Nr 12, poz. 211). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy pokreślił, że decyzja administracyjna obarczona ciężkim wadami wymienionymi w treści art. 156 §1 k.p.a. wywołuje skutki prawne, lecz nie takie, które powinna powodować decyzja prawidłowa, ale dotknięta ułomnościami o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Te ułomne skutki prawne decyzji wadliwej nie są uznawane przez prawo i w celu ich cofnięcia eliminuje się taką decyzję z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Zasadniczy sens tej instytucji prawnej polega więc na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 §1 k.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zawieszone skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten w pkt. 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. W niniejszej sprawie obie skargi podlegały oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów prawa. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dokonał prawidłowej oceny kwestii dopuszczalności wywłaszczenia uznając , że w tej części decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca.1981 r. i decyzja Prezydenta W. z dnia [...] czerwca1981r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew zarzutom pełnomocnika skarżącego w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1981 r. jest określona wysokość odszkodowania - pkt. II decyzji. Również została przeprowadzona w dniu 20 stycznia 1980 r. rozprawa wywłaszczeniowa, o czym świadczy protokół z tej rozprawy, zresztą skarżący był na niej obecny. Toczyły się także - i to przez kilka lat - rokowania dotyczące nabycia przedmiotowej nieruchomości. Świadczą o tym liczne pisma skarżącego i zapis w protokole rozprawy wywłaszczeniowej. W swoim piśmie z dnia14 kwietnia 1981 r. - będącym odwołaniem od decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1981 r. - skarżący stwierdza: "w toku rokowań nie zaproponowano mnie żadnej nieruchomości zamiennej", " wnioskowałem o działkę zamienną już w piśmie z 11 sierpnia 1977 r. potwierdzając to w piśmie z 18 października 1979 r. i innych, wnioskowałbym wcześniej, gdyby ubiegający się o wywłaszczenie tak nieudolnie nie prowadził sprawy, mija już niedługo 4 lata ...". Także w piśmie z dnia 31pażdziernika 1980 r. skarżący potwierdza fakt prowadzenia rokowań: "była obfita korespondencja w której wyraziłem swoje żądania w oparciu o ustawę wywłaszczeniową". Również z zapisu w protokole rozprawy wywłaszczeniowej wynika, że: " ob. Z. zarzuca inwestorowi, iż w złożonej przez inwestora ofercie nie wskazał on nieruchomości zamiennej, o jaką występował zainteresowany w trakcie rokowań". Prezes także prawidłowo orzekł, iż organy administracji, zarówno I jak i II instancji, rażąco naruszyły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przepis art. 22 (poprzednio art. 21) powołanej ustawy stanowi, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy , po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący i dotyczący procedury odnośnie zasad i trybu postępowania wywłaszczeniowego. W niniejszej sprawie organ ustalił wysokość odszkodowania nie na podstawie opinii biegłego, lecz na podstawie art. 8 ust. 8 pkt.1 w/w ustawy. Co za tym idzie, biegły nie był wezwany na rozprawę i nie był tam wysłuchany. Organ zatem nie zachował trybu ustalenia odszkodowania określonego w art. 22 (poprzednio art. 21) powołanej ustawy. Odszkodowanie ustalił bez dysponowania szczegółowo uzasadnioną opinią biegłego i bez stworzenia właścicielom wywłaszczanej nieruchomości możliwości przesłuchania biegłego na rozprawie. Tym samym rażąco naruszył prawo - art.156 §1 pkt. 2 k.p.a. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r. sygn. akt III RN 38/98 (OSNP 1999/6/194) - "rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa wydana bez wskazania podstawy prawnej i zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu bez uzyskania opinii biegłego" (art. 3 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.64 ze zmianami). Tak więc ustalenie odszkodowania na podstawie art. 8 ust.8 pkt.1 w/w ustawy, a nie na podstawie opinii biegłego, jest sprzeczne z przepisem art. 22 (poprzednio art. 21) powyższej ustawy i utrwalonym orzecznictwem sądowym. Należy dodać , że orzeczenie w części dotyczącej ustalenia odszkodowania nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art.156 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji wyroku.