I SA 2604/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Maria Wiśniewska NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2004 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej oddala skargę I SA 2604/02 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2002 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2002 r., mocą której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 1998 r. utrzymującej w mocy decyzję nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o odmowie stwierdzenia nieważności trzech decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...],[...] i [...] stwierdzających nabycie przez Dzielnicę-Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...] oznaczonych w obrębie [...] ([...]) jako dz. nr nr [...],[...]i [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przedstawił następujący stan faktyczny: Decyzjami nr [...],[...] i [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Dzielnicę-Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej przy ul. [...] i [...] oznaczonej jako dz. nr nr [...],[...] i [...] w obrębie [...] ([...]). Na skutek odwołania wniesionego przez Przedsiębiorstwo [...] w W., zwane dalej "[...]", Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, zwana dalej "KKU", decyzją z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu KKU podała, że pretensje do przedmiotowej nieruchomości [...] uzasadniało tym, że wystąpiło do Wojewody [...] o ustanowienie użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. KKU stwierdziła, że komunalizacja nie stoi na przeszkodzie w realizacji tego prawa przez P., z tym tylko, że w wyniku komunalizacji organem właściwym do ustanowienia tego prawa będzie Gmina. Skargę [...] na decyzję KKU Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 18 sierpnia 1993 r. I SA 1929/92. W uzasadnieniu Sąd podał, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego jest prawo własności, natomiast [...] nie wykazało, że reprezentuje prawa Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości podlegającej komunalizacji. [...] nie wykazało, że nabyło prawo zarządu nieruchomością, natomiast z dokumentów wynika, że jest od wielu lat jej dzierżawcą. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r. Wojewoda [...], na wniosek [...], wznowił postępowanie komunalizacyjne i uchylił własne decyzje komunalizacyjne nr [...],[...] i [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. Organ przyjął, że dekretem z dnia 16 stycznia 1946 r. utworzono przedsiębiorstwo państwowe [...], które zgodnie z art. 3 tego dekretu zarządzało majątkiem oddanym mu protokolarnie przez Skarb Państwa. W zarządzeniu Ministra Komunikacji z dnia 28 listopada 1949 r. o zmianach dotyczących organizacji i zakresu działania przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą "Państwowa Komunikacja Samochodowa" (M.P. Nr A-98, poz.1163) ustalono, że przekazaniu na rzecz [...] podlega majątek Skarbu Państwa oznaczony przez Ministra Komunikacji i Ministra Handlu Wewnętrznego. W § 8 postanowiono, że Minister Komunikacji zarządzi protokolarne przekazanie PKS majątku nieruchomego w zarząd i użytkowanie, a ruchomego na własność. Przejęcie majątku nastąpiło na przełomie 1949 –50 roku, co wynika z oświadczenia pracownika przedsiębiorstwa J. W. Na skutek odwołania Gminy [...], decyzją z dnia [...] listopada 1995 r. nr [...], KKU uchyliła powyższą decyzję Wojewody [...] i odmówiła uchylenia ostatecznych decyzji komunalizacyjnych. KKU uznała, że prawa zarządu nie można domniemywać, ani wywodzić z pozwoleń na budowę, czy też aktów o charakterze generalnym jak dekret z dnia 16 stycznia 1946 r. bądź zarządzenia ministra. Przedsiębiorstwu [...] nie służyło ani nie służy uprawnienie strony postępowania komunalizacyjnego, co skutkowało brakiem podstaw do wznowienia postępowania w sprawie komunalizacji. Wyrokiem z dnia 14 maja 1996 r. I SA 76/96 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższą decyzję KKU i stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z powodu niewłaściwości organu z tej przyczyny, że skoro postępowanie komunalizacyjne zostało zakończone ostateczną decyzją KKU, to ten organ, a nie Wojewoda [...] był właściwy do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania. Z wniosków [...] z dnia [...] maja 1997 r. i z dnia [...] stycznia 1998 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...],[...] i [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. stwierdzających komunalizację przedmiotowej nieruchomości. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1998 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Organ uznał, że [...] nie wykazał się należycie ustanowionym prawem zarządu i władał nieruchomością na podstawie umowy dzierżawy. Przepis art. 3 dekretu z dnia 16 stycznia 1946 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Państwowa Komunikacja Samochodowa" (Dz. U. nr 4, poz. 31) stanowił, że przedsiębiorstwo użytkowało i zarządzało majątkiem oddanym mu protokolarnie przez Skarb Państwa. Przedsiębiorstwo nie przedstawiło jednak protokołu, o którym mowa w tym przepisie. Jako dowód istnienia takiego protokołu nie może być potraktowane oświadczenie pracownika [...] J. W., który twierdzi, że uczestniczył w jego sporządzeniu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek wniosku [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał powyższą decyzję w mocy decyzją nr [...] z dnia [...] października 1998 r., której uzasadnienie oparł na tych samych argumentach, co uzasadnienie uprzednio wydanej decyzji. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 8 czerwca 2000 r. I SA 1920/98, uznając iż dowody przedstawione przez [...] nie dawały podstaw do wzruszenia ostatecznych decyzji w oparciu o zarzut rażącego naruszenia prawa. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2001 r. [...] zwróciło się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 1998 r. utrzymującej w mocy decyzję nr [...] tego ministra z dnia [...] marca 1998 r. o odmowie stwierdzenia nieważności trzech decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. nr [...],[...] i [...] w sprawie komunalizacji. W uzasadnieniu wniosku zarzucono rażące naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i art. 7, 10, 77 i 89 kpa w skutek dowolnego przyjęcia, że w stosunku do przedmiotowych nieruchomości nie został ustanowiony zarząd na rzecz [...] na podstawie art. 3 dekretu z dnia 16 stycznia 1946 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego PKS w związku z § 8 zarządzenia Ministra Komunikacji z dnia 28 listopada 1949 r. o zmianach dotyczących organizacji i zakresu działania przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą "Państwowa Komunikacja Samochodowa". [...] powołało się na prawomocny wyrok Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. [...] ustalający, że przedmiotowe nieruchomości zostały przekazane [...] protokolarnie w zarząd i użytkowanie. Tym samym decyzje – w ocenie [...] - nr [...] i nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Tą samą wadą jest dotknięta decyzja KKU nr [...] z dnia [...] kwietnia 1991r. utrzymująca w mocy decyzje komunalizacyjne Wojewody [...]. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika, że nie mogą w obrocie prawnym istnieć dwa sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia organów państwowych – wynikające z prawomocnego wyroku sądu powszechnego oraz z decyzji administracyjnych. Zdaniem [...], procedura oparta na art. 156 § 1 pkt 2 kpa ma na celu dostosowanie rozstrzygnięć administracyjnych do ustaleń powołanego wyroku sądu powszechnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1998r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] października 1998 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] w przedmiocie komunalizacji. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko, iż [...] nie wykazało się prawem zarządu w stosunku do przedmiotowych nieruchomości. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zgodne z prawem oddalając wyrokiem z dnia 8 czerwca 2000 r. I SA 1920/98 skargę [...] na decyzję organu nadzoru. Wyrok sądu powszechnego wywarł skutek prawny z dniem, w którym stał się prawomocny, natomiast dla komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. istotny jest stan prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Ponadto komunalizacja nieruchomości nie stoi na przeszkodzie uwłaszczeniu [...]; jedyna różnica wynika z właściwości organu upoważnionego do wydania decyzji o uwłaszczeniu. Natomiast skoro wnioskodawca twierdzi, że wyrok Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. ustalający, że przedmiotowe nieruchomości zostały przekazane [...] w zarząd, stanowi nowy dowód w sprawie, to może złożyć wniosek o wznowienie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2002 r. utrzymał w mocy wydaną uprzednio decyzję z dnia [...] marca 2002 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację uzasadnienia tej decyzji powołując się na związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2000 r. I SA 1920/98 oddalającym skargę [...] na decyzję organu nadzoru. Niezasadny jest zarzut rażącego naruszenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przepisów prawa, gdyż ustalenie, czy powołany wyrok sądu powszechnego stanowi nowy dowód w sprawie, nie należy do tego organu, natomiast stosownie do art. 58 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym może być przedmiotem oceny przez ten Sąd w toku rozpoznania ewent. wniosku o wznowienie postępowania. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] października 1998 r. skutkuje także uznaniem, że decyzja KKU z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzje Wojewody [...] o komunalizacji, została wydana zgodnie z prawem. Na decyzję nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2002 r. [...] złożyło skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak również decyzji nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 1998 r. Zaskarżonej decyzji [...] zarzucił rażące naruszenie art. 2, 7 i 177 Konstytucji RP przez bezprawne odrzucenie mocy wiążącej prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. [...], art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość należała w dniu 27 maja 1990 r. do stopnia podstawowego, art. 1 § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070), art. 365 kpc dot. związania wyrokiem sądu powszechnego, art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) przez bezpodstawne uchylenie się od zmiany decyzji z powodu związania wyrokiem NSA, pomimo zmiany stanu prawnego w przedmiotowej sprawie, a także rażące naruszenie przepisów art. 7, 8, 24 § 1 pkt 5, 77 § 1, 75 § 1, 76 § 1, 80, 104, 107 i 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wyrok Sądu Rejonowego dla [...]ustalił, jaki stosunek prawny wiązał skarżącego w zakresie przedmiotowej nieruchomości w styczniu 1950 r. Wyrok ten został oparty na nowych, odmiennych ustaleniach faktycznych. W tej sytuacji ani organ administracji ani sąd administracyjny nie są związane swoimi wcześniejszymi orzeczeniami z uwagi na zmianę oceny prawnej, u której podstaw znalazły się zmienione okoliczności faktyczne ustalone wyrokiem sądu powszechnego. Wobec tego zaskarżona decyzja pozostaje w rażącej sprzeczności z powołanymi przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwy do rozpoznania skargi stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne toczyło się w trybie nadzwyczajnym w oparciu o zarzut rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W myśl art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W związku z powyższym obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest przede wszystkim ocena, czy wniosek pochodzi od strony. Stroną zgodnie z art. 28 kpa jest osoba, której uprawnienia lub obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygniętej sprawie, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż przedmiot postępowania komunalizacyjnego wyznacza zarazem krąg uczestniczących w nim podmiotów, ponieważ interes prawny określający status strony w postępowaniu administracyjnym, stanowi kategorię normatywną i musi mieć swoje źródło w przepisach będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5.08.1997 r. I SA 1209/96 niepubl.). Podstawę prawną komunalizacji przedmiotowego mienia stanowił przepis art. 5 ust. 1, z którego nie wynikają dla skarżącego [...] żadne uprawnienia ani obowiązki o charakterze prawnym. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego jest prawo własności przysługujące Skarbowi Państwa, zaś [...] nie jest powołane do reprezentowania interesów Skarbu Państwa. W dniu 27 maja 1990 r. należało to do właściwości kierownika urzędu rejonowego, a obecnie do starosty. Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 14, poz. 74) zarząd nieruchomością Skarbu Państwa polegał na korzystaniu z nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki. Zarząd przysługujący [...] zgodnie z ustaleniami wyroku Sądu Rejonowego dla [...]z dnia [...] kwietnia 2001 r. [...], nie stwarzał zatem dla przedsiębiorstwa uprawnień o charakterze cywilnoprawnym rodzących skutki prawne w sferze własności, przede wszystkim nie wyłączał uprawnień właściciela nieruchomości, którym był Skarb Państwa w postępowaniu komunalizacyjnym reprezentowany wówczas przez właściwego kierownika urzędu rejonowego. O interesie prawnym [...] w sprawie komunalizacji nie przesądza także w żadnym razie okoliczność, iż przedsiębiorstwo to wystąpiło o uwłaszczenie przedmiotową nieruchomością na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.). Komunalizacja nie stoi bowiem na przeszkodzie w realizacji tego prawa do uwłaszczenia, z tym tylko, że w wyniku komunalizacji organem właściwym do ustanowienia tego prawa jest właściwa gmina. Na te okoliczności zwracał już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny oddalając wyrokiem z dnia 18 sierpnia 1993 r. I SA 1929/92 skargę [...] na decyzję KKU, wskazując w uzasadnieniu, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego jest prawo własności, natomiast [...] nie wykazało, że reprezentuje prawa Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości podlegającej komunalizacji. Powyższe prowadzi do przekonania, że [...] nie będąc stroną postępowania komunalizacyjnego nie mogło skutecznie wszcząć postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji wydanych w sprawie komunalizacji przedmiotowych nieruchomości. W tym stanie rzeczy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powinien odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczących komunalizacji z wniosków zgłaszanych przez [...] z tej przyczyny, że żądanie nie pochodziło od strony (art. 157 § 2 kpa). Skoro jednak postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone, to wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 1 kpa) dotyczących komunalizacji, należało uznać za nie mające wpływu na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.