I SA 2620/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch asesor WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi J. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza na rzecz skarżących J. i W. małżonków M. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., po rozpatrzeniu wniosku J. i W. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1991 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1991 r. zarzucono, że decyzja ta rażąco narusza prawo, bowiem zatwierdza projektu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. [...] o pow. [...] ha w części dotyczącej działek nr ewid. [...] i [...], niezgodnie z ustaleniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1986 r., z ustaleniami szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w L. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. (Dz. Urz. woj. pł. Nr 8, poz. 221) oraz z planem realizacyjnym zespołu działek budowlanych stanowiącym załącznik do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1991 r., a w konsekwencji niezgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ustosunkowując się do powyższego zarzutu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., że zakres rozważań o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, musi być ograniczony jedynie ustaleniem czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium negatywnie oceniło wskazane w rozpatrywanym wniosku argumenty dotyczące sprzeczności kwestionowanej decyzji z ustaleniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L., a także z ustaleniami szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w L. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. (Dz. Urz. woj. pł. Nr 8, poz. 221) oraz z planem realizacyjnym zespołu działek budowlanych stanowiącym załącznik do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1991 r. Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji pociąga za sobą skutek ex tunc, sprawę należało rozpoznawać w zakresie porządku prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, tj. przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinnej, rozgraniczania i podziału nieruchomości. Z dokonanych ustaleń, zdaniem Kolegium wynika, że warunkiem zatwierdzenia podziału nieruchomości działek objętych rozstrzygnięciem kwestionowanej decyzji była zgodność z obowiązującym wówczas ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L., zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. Wbrew argumentom podniesionym we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, uchwała Gminnej Rady Narodowej w L. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. nie zatwierdzała szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej jako planu miejscowego w rozumieniu przepisów o planowaniu przestrzennym, określała natomiast granice gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Plan realizacyjny zespołu działek budowlanych zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1991 r., wydaną na podstawie ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. oraz przepisów art. 21 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, był sporządzony dla potrzeb wykonania obiektów budowlanych, nie miał natomiast żadnego prawnego znaczenia w sprawie indywidualnego podziału nieruchomości, który zatwierdzała kwestionowana decyzja. Zatem żaden inny akt administracyjny, nie mógł determinować warunków podziału i wpływać na treść decyzji wydanej w tej materii. W związku z powyższym Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniosku J. i W. M. o stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1991 r. Po rozpoznaniu wniosku J. i W. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] października 2003 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 r., podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu tej decyzji. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2003 r. złożyli J. i W. M.. Skarżący wskazali w skardze, że Kierownik Urzędu Rejonowego wydając decyzję o podziale nieruchomości jako podstawę prawną powołał art. 10 ust. 1, 3 i 5, art. 55 i 56 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) oraz § 15 i 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczenia i podziału nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 77), Przepis § 14 pkt 2 powołanego rozporządzenia stanowił wyraźnie, że wielkość działek projektuje się z uwzględnieniem ustaleń miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym przez wielkość działek należy, zdaniem skarżących, rozumieć określenie linii rozgraniczających poszczególne działki przedstawione na rysunku szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie określenie ich powierzchni w opisie do planu. Ustawodawca w art. 18 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości udzielił upoważnienia Radzie Ministrów do wydania rozporządzenia przewidując, że stwierdzenie zgodności podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy dla nieruchomości (lub jej części) objętej wnioskiem o podział jest sporządzony plan szczegółowy, bowiem jeżeli ustalenia planu nie są szczegółowe, w ogóle nie wiadomo, co ma stanowić kryterium zgodności zamierzonego podziału z planem zagospodarowania przestrzennego. Z poczynionych w toku postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. ustaleń wynika, że dla omawianego obszaru brak jest miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem decyzję o podziale wydano bez podstawy prawnej. Konsekwencją wydanej decyzji jest przejęcie z mocy prawa, na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obszaru gruntu pod ulicę, chociaż w ocenie skarżących obszaru tego nie można uznać za przeznaczony pod ulicę, bowiem nie spełnia on funkcji określonych w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r. Nr 45, poz. 60, z późn. zm.). W świetle powyższych okoliczności, zdaniem skarżących, decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1991 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, który to projekt jest niezgodny z rysunkiem planu realizacyjnego zespołu działek budowlanych stanowiącym załącznik do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1991 r., stanowi rażące naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co w konsekwencji prowadzi od rażącego naruszenia art. 10 ust. 5 tej ustawy przez przejęcie z mocy prawa na własność Gminy L. części obszaru gruntu nie przeznaczonego pod ulicę. Warunkiem koniecznym do wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału przewidujący wydzielenie działek pod ulicę, było obowiązywanie szczegółowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym. Przyjmując nawet założenie, że możliwe było stwierdzenie na podstawie ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodności ustaleń tego planu z projektem podziału, to i tak decyzja o podziale rażąco narusza, zdaniem skarżących, art. 10 ust. 1 i ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 17 listopada 2003 r. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest uzasadniona. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. naruszono przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Żądanie strony skarżącej dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powoduje, że niezależnie od podniesionych przez stronę okoliczności właściwy organ ma obowiązek zbadać, czy zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym postępowanie w tym przedmiocie musi być prowadzone z zachowaniem wszystkich zasad postępowania administracyjnego w tym zasady praworządności i dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 6 i 7 k.p.a.), znajdujących rozwinięcie w przepisach art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podstawę prawną do wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1991 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i nr [...] był art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). W myśl tych przepisów podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W podstawie prawnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1991 r. zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości powołano ponadto przepisy § 14 ust. 2, § 15 i § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 77). Rozporządzenie to obowiązywało do dnia 31 sierpnia 1991 r. i zostało zastąpione rozporządzeniem z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, scalania i podziału nieruchomości na działki budowlane oraz kosztów i opłat z tym związanych (Dz. U. Nr 72, poz. 312). Należy mieć jednak na uwadze, że ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.) dokonała zmian w art. 18 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wykreślając z jego treści upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia zasad i trybu podziału nieruchomości nie wchodzących w skład terenów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Zatem od dnia wejścia w życie ustawy z 29 września 1990 r., tj. od dnia 5 grudnia 1990 r. utracił moc rozdział 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. dotyczący podziału nieruchomości nie objętych skoncentrowanym budownictwem jednorodzinnym. Podział nieruchomości, o których wyżej mowa, odbywać się mógł od tego dnia wyłącznie na podstawie art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Przepisy te przewidywały tylko jednofazowe postępowanie administracyjne w sprawie podziału nieruchomości, kończące się decyzją zatwierdzającą podział względnie odmawiającą zatwierdzenia podziału nieruchomości. Przepisy te nie przewidywały fazy uzgodnień wstępnego projektu podziału nieruchomości, a następnie wydania w sprawie decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Przepis § 13 zawarty w uchylonym rozdziale 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. stanowił, że organ administracji państwowej na wniosek właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy lub użytkownika gruntu państwowego albo inwestora postanawiał o możliwości i sposobie podziału nieruchomości po zasięgnięciu opinii organu właściwego w sprawach planowania przestrzennego, a w odniesieniu do obiektów wpisanych do rejestru zabytków również organu właściwego w sprawach ochrony zabytków. Do wniosku wnioskodawca obowiązany był dołączyć opracowany przez siebie wstępny projekt podziału nieruchomości. Następnym etapem w sprawie podziału było wydanie przez organ decyzji zatwierdzającej już nie wstępny projekt podziału opracowany przez wnioskodawcę, ale projekt sporządzony przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych. W rozpatrywanej sprawie Kierownik Urzędu Rejonowego w P. zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości decyzją z dnia [...] czerwca 1991 r., a więc już po utracie mocy obowiązującej rozdziału 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. dotyczącego podziału nieruchomości nie objętych skoncentrowanym budownictwem jednorodzinnym. Przepisy te nie mogły więc stanowić podstawy prawnej do wydania powyższej decyzji. Wprawdzie w przedmiotowej sprawie, w związku z brakiem w aktach sprawy wniosku dotyczącego zatwierdzenia projektu podziału przedmiotowej nieruchomości, nie można przesądzić, z jaką datą zostało wszczęte to postępowanie, to zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. W świetle powyższych przepisów podział przedmiotowej nieruchomości mógł odbywać się wyłączne na podstawie art. 10 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławcze w P. prowadzącego postępowanie nadzorcze było więc w takim przypadku ustalenie czy zatwierdzony projekt podziału przedmiotowej nieruchomości był projektem przedłożonym do zatwierdzenia przez wnioskodawców i czy przewidywał wydzielenie działek pod budowę nowych ulic. Podział nieruchomości na podstawie art. 10 powołanej ustawy mógł bowiem być przez właściwy organ dokonany jedynie na wniosek właściciela nieruchomości, zgodnie z przedłożonym przez niego projektem podziału. Jeżeli przedłożony projekt podziału był niezgodny z przepisami organ mógł jedynie wydać decyzję odmawiającą zatwierdzenia podziału nieruchomości, nie mógł natomiast zobowiązać właściciela do podziału nieruchomości według własnej koncepcji. Brak w aktach sprawy wniosku o zatwierdzenie podziału przedmiotowej nieruchomości oraz załączonego do niego projektu podziału uniemożliwia dokonanie stosownej oceny prawnej w kontekście przepisów art. 156 § 1 k.p.a. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika również czy wydzielone w wyniku zatwierdzonego podziału działki zostały wydzielone pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału, zgodnie z art. 10 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie dokonało przed wydaniem zaskarżonej decyzji ustaleń w powyższym zakresie. Przedmiotowa sprawa nie została więc należycie wyjaśniona, a zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.