I SA 2623/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędziowie WSA Emilia Lewandowska, WSA Monika Nowicka (spr.), Protokolant Ewelina Dębna, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oddala skargę I SA 2623/02 UZASADNIENIE W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.L. wnosiła o uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy N. z dnia [...] maja 1984 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w N. przy ulicy [...] oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] m kw. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wywłaszczenie wyżej opisanej nieruchomości nastąpiło zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowej. W związku z reformą sądownictwa administracyjnego przedmiotowa skarga stała się – na zasadzie przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) – przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sad Administracyjny. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność A. L. Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy N. z dnia [...] maja 1984 r. nr [...], wydaną na podstawie przepisów art. 1,2 i 3 ust. 2 oraz art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), orzeczono z urzędu o jej wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, ustalając jednocześnie należne od Urzędu Miasta i Gminy w N. odszkodowanie w kwocie [...] złotych. Wypłata powyższej należności miała nastąpić w trybie i na zasadach określonych w przepisie art. 12 ust. 1 w/w ustawy. W dniu [...] czerwca 1991 r. Wojewoda [...] decyzją nr [...] stwierdził nabycie własności z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. opisanej na wstępie nieruchomości przez Gminę N. I SA 2623/02 W dniu 12 maja 1993 r. A. L. wystąpiła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji wywłaszczeniowej jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa. Zdaniem skarżącej wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej bez ważnego planu realizacyjnego inwestycji bowiem inwestor wystąpił o jego zatwierdzenie dopiero w 1990 r. W związku z powyższym – jej zdaniem -podstawą prawną wydania decyzji wywłaszczeniowej był nie przepis art. 3 ust. 2 (jak wskazano w treści decyzji) a przepis art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ponadto – wg skarżącej – wspomniana decyzja naruszyła także przepis art. 16 ust. 2 pkt. 2 i 7 cytowanej ustawy, gdyż we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego – w sytuacji w której wywłaszczenie następuje na inny cel niż określony w powołanym przepisie art. 3 ust. 2 - powinien być wskazany cel wywłaszczenia oraz wyniki rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Wnioskodawczyni zaznaczyła przy tym, że inwestor nie występował do niej o sprzedaż nieruchomości a ponadto podniosła wątpliwość, czy wcześniej nastąpiło wyłączenie działki z produkcji rolnej i przeznaczenie jej na cele nierolnicze, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy N. z dnia [...] maja 1984 r. W uzasadnieniu swego stanowiska stwierdził, że sformułowane przez stronę zarzuty uzasadniają prowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie czy decyzja wywłaszczeniowo – odszkodowawcza wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ), gdyż jedynie ujawnienie tych przesłanek dałoby podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W przedmiotowej sprawie ustalono, że dla pozyskania gruntów na cele budownictwa mieszkaniowego doprowadzono do spotkania w dniu 11 kwietnia 1984 r. w Urzędzie Miasta i Gminy, w trakcie którego zaproponowano warunki dobrowolnego wykupu nieruchomości. Właścicielkę reprezentował jej syn – S. L. – który zobowiązał się do uzgodnienia tych warunków z matką. Z zobowiązania tego wywiązał się I SA 2623/02 przedstawiając następnie stanowisko A. L., która nie wyraziła zgody na dobrowolną sprzedaż nieruchomości. Z kolei w dniu 25 kwietnia 1984 r. Zastępca Naczelnika Miasta i Gminy N. oraz inspektor ds. gospodarki terenami zgłosili się do właścicielki przedstawiając w dalszym ciągu warunki wykupu gruntu. Ponieważ A. L. nie wyraziła zgody na proponowaną kwotę odszkodowania oraz nie zaakceptowała także oferowanej działki zamiennej o identycznej powierzchni i podobnym wskaźniku bonitacyjnym gleby, odmawiając przy tym podpisania notatki służbowej sporządzonej na tę okoliczność, organ uznał, że mające miejsce przed wywłaszczeniem negocjacje, w których strona brała udział, choć odmawiała następnie podpisu na dokumencie, zakończyły się negatywnie, co uzasadniało wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Zawiadomienie o nim i terminie rozprawy, która odbyła się w dniu [...] maja 1984 r., nie zostało podjęte dwukrotnie przez A. L. a znajdujące się w aktach administracyjnych zwrotne poświadczenie odbioru korespondencji zawiera adnotację listonosza o treści "adresat odmówił przyjęcia". W związku z powyższym rozprawa została przeprowadzona bez udziału właścicielki a wobec każdorazowej odmowy przez nią podejmowania urzędowej korespondencji, doprowadzono do wydania decyzji orzekającej o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości i ustalającej za nią odszkodowanie. Decyzja ta zresztą także nie została odebrana przez A. L. a na kopercie z przesyłką znajduje się kolejna adnotacja listonosza świadcząca o odmowie przyjęcia przez nią korespondencji. Oceniając powyższe Wojewoda przyjął, że brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym wynikający z odmowy brania w nim udziału oraz nie przyjmowanie korespondencji z urzędu – w tym m. in. przedmiotowej decyzji – nie wpływa negatywnie na ważność postępowania wywłaszczeniowego. Organ podkreślił przy tym, że wydanie decyzji nastąpiło z urzędu w oparciu o powołane w treści decyzji przepisy prawa, zaś samo wywłaszczenie nastąpiło dla realizacji budownictwa mieszkaniowego tj. osiedla mieszkaniowego pod nazwą "[...]" w N., w granicach określonych planem realizacyjnym inwestycji, zatwierdzonym decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w I SA 2623/02 C. nr [...] z dnia [...] września 1979r., której ważność została przedłużona pismem z dnia 30 maja 1984 r. nr [...]. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalone zostało na podstawie opinii rzeczoznawcy z listy Wojewody C., sporządzonej zgodnie z obowiązującymi cennikami i zasadami szacowania nieruchomości nabywanych przez Państwo, w dniu [...] kwietnia 1984 r. W tych warunkach, ustalając jednocześnie, że objęta wnioskiem nieruchomość ma miejsce położenia przy ulicy [...] a nie – jak twierdziła była właścicielka – przy ulicy [...], Wojewoda uznał, iż w świetle zebranego materiału dowodowego zarzuty podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej były całkowicie nieuzasadnione i odmówił jego uwzględnienia. W odwołaniu od powyższej decyzji A. L. wniosła o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Stanowisko swoje argumentowała tym, iż Wojewoda [...] nie ustalił, który przepis prawa stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu a ponadto podnosiła, że nie brała udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, nie przeprowadzono z nią rokowań odnośnie propozycji działki zamiennej i cel na jaki została wywłaszczona nieruchomość był "nieprawdziwy bowiem osiedle mieszkaniowe wiele lat temu zostało ukończone". Decyzją z dnia [...] października 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję organu I instancji potwierdzając, że wywłaszczenie opisanej na wstępie nieruchomości nastąpiło zgodnie z przepisami powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W szczególności uwypuklono, iż cel na jaki została wywłaszczona nieruchomość tj. realizacja wielorodzinnego osiedla mieszkaniowego "[...]" w N. – ujęty był w planie realizacyjnym inwestycji zatwierdzonym decyzją Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w C., której ważność – jak wspomniano wyżej – została przedłużona a zatem w dacie wydawania decyzji o wywłaszczeniu, wskazany w decyzji cel uzasadniający wywłaszczenie mieścił się wśród celów wymienionych w przepisie art. 3 ust. 1-2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organ zauważył ponadto, że zarzuty, iż nieruchomość stała się zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej oraz, że strona nie brała udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym nie wpływają na legalność przedmiotowej decyzji I SA 2623/02 a mogą być ewentualną podstawą dla innych postępowań administracyjnych tj. odpowiednio postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i o wznowienie postępowania wywłaszczeniowego. Odnosząc się do tego ostatniego przypadku Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podzielił stanowisko Wojewody, że odwołująca się była stroną w powyższym postępowaniu o czym świadczą zwrotne dowody doręczenia korespondencji i notatki służbowe pracownika Urzędu Miasta i Gminy w N. znajdujące się w aktach sprawy. Powyższe rozstrzygnięcie stało się z kolei przedmiotem skargi A. L. do Sądu, w której skarżąca zarzuciła organom długotrwałość postępowania administracyjnego oraz, że cel określony w decyzji wywłaszczeniowej nie był prawdziwy. Ten ostatni zarzut skarżąca tłumaczyła w ten sposób, iż osiedle mieszkaniowe zostało zrealizowane w pełni w stosunku do zamierzeń jako inwestycja przewidziana w planie realizacyjnym i nic z tego planu nie zostało pominięte a ponieważ wywłaszczona nieruchomość okazała się - w przekonaniu skarżącej niepotrzebna – oznacza to, że w dacie orzekania o wywłaszczeniu wskazany w decyzji cel wywłaszczenia był nieprawdziwy. Zdaniem skarżącej zatem -organ centralny nie analizował ani tego planu, ani decyzji, która go zatwierdzała, ani też nie wziął pod uwagę okoliczności, że ważność tego planu została przedłużona dzień przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto skarżąca twierdziła, że za wywłaszczoną nieruchomość nie otrzymała odszkodowania oraz, że syn jej – S. L. nie był jej pełnomocnikiem w postępowaniu wywłaszczeniowym ani nie reprezentował jej w negocjacjach odnośnie dobrowolnego wykupu nieruchomości a zatem prowadzone rokowania w tej sprawie nie dotyczyły właściwej osoby tj. właściciela nieruchomości. Znajdujące się w aktach sprawy notatki służbowe – na które powoływały się organy – zdaniem A. L. nie mogą mieć charakteru dowodu bowiem, jako okoliczności istotne dla sprawy powinny mieć charakter protokołów (art. 67 k.p.a.). W tych warunkach skarżąca domagała się uchylenia decyzji obu instancji orzekających w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oraz stwierdzenia nieważności tej ostatniej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności I SA 2623/02 administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na m. in. decyzje administracyjne (art. 1 i 3 § 2 P.p.s.a.). Oznacza to, iż Sąd administracyjny nie może wkraczać w kompetencje właściwych organów administracyjnych i wydawać rozstrzygnięć zastrzeżonych dla ich ustawowej kompetencji. W związku z powyższym sformułowanie w skardze żądania stwierdzenia w przedmiotowej sprawie przez Sąd nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie było uzasadnione już z choćby przyczyn o charakterze ustrojowym. Choć zgodnie z przepisem art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ale jest związany granicami sprawy, którą rozpoznaje. Z tego powodu w niniejszej sprawie, dotyczącej decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności innej decyzji administracyjnej, nie podlegała ocenie sądu kwestia bezczynności organów czy długotrwałości postępowania administracyjnego. Natomiast domaganie się przez skarżącą uchylenia decyzji obu instancji wydanych w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności w/w decyzji wywłaszczeniowej nie mogło być również uwzględnione, ponieważ decyzje te nie naruszają przepisów obowiązującego prawa. Za całkowite nieporozumienie należało uznać pogląd, że cel dla którego orzeczono o wywłaszczeniu był nieprawdziwy. Świadczy o tym chociażby fakt, iż osiedle "[...]" w N., dla budowy którego została wydana przedmiotowa decyzja, w istocie powstało i faktu tego skarżąca nie kwestionuje. Okoliczność, czy cały grunt okazał się potrzebny dla realizacji powyższej inwestycji jest innym zagadnieniem, istotnym dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, natomiast nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Z tego powodu żądanie od organu dokonywania analizy merytorycznej powyższego planu były pozbawione racji a ponadto, skoro ważność planu- w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowej - również była oczywista, okoliczność, iż decyzja która ważność planu przedłużyła, zapadła zaledwie dzień wcześniej przed wydaniem decyzji wywłaszczającej, nie miała znaczenia prawnego. Twierdzenie, iż skarżąca nie otrzymała przyznanego jej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie ma także znaczenia z punktu widzenia przesłanki nieważności decyzji o jakiej mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało bowiem w decyzji określone I SA 2623/02 i przyznane. Jak wynika z akt sprawy kwota odszkodowania została wpłacona przez urząd do depozytu sądowego, gdyż skarżąca należności tej nie odebrała. Za chybione także trzeba było uznać pozostałe zarzuty dotyczące braku prowadzenia przed wywłaszczeniem negocjacji czy wadliwości związanych z brakiem udziału skarżącej w postępowaniu wywłaszczeniowym. W przedmiotowej sprawie – jak prawidłowo to ustaliły organy – skarżąca odmawiała z własnej woli odbioru korespondencji, składania podpisów, stawiennictwa osobistego i brania udziału we wszelkich czynnościach. Dokonanie takiego wyboru postępowania nie może obecnie stanowić skutecznego zarzutu, że postępowanie wywłaszczeniowe toczyło się bez udziału właściciela gruntu. W szczególności należy podnieść, że zgodnie z przepisem art. 33 § 4 k.p.a. w określonych sytuacjach członek najbliższej rodziny może przed organem działać w imieniu strony, nawet bez legitymowania się pełnomocnictwem. W niniejszej sprawie syn skarżącej zgłaszając się, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, do organu nie podejmował żadnej decyzji w jej imieniu a jedynie uzyskał informację dotyczącą warunków dobrowolnej sprzedaży. Działał zatem w tym momencie nawet nie jako pełnomocnik właścicielki, ale jako posłaniec. Informację uzyskaną przekazał matce a ona nie wyraziła zgody na proponowane jej warunki. Odmowa taka wyraźnie zresztą wynika z pisma sporządzonego w dniu 25 kwietnia 1984 r., którego skarżąca odmówiła podpisania. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w w/w piśmie zostały określone zarówno osoby uczestniczące w czynności, miejsce czynności jak i ustalenia, które zapadły. Określono przy tym proponowaną cenę kupna gruntu, odszkodowanie za plantację porzeczek oraz działkę zamienną. W tych warunkach należy stwierdzić, że pismo to choć zatytułowane "notatka" spełnia wszelkie cechy protokołu (art. 68 k.p.a.). Charakterystycznym przy tym jest także fakt, że pismo to zostało podpisane przez osobę sporządzającą i miała je podpisać także skarżąca, która – jak wspomniano – odmówiła podpisu, co zostało odnotowane. W przypadku notatek służbowych – w odróżnieniu od protokołu - nie jest wymagane podpisywanie ich przez inne osoby niż pracownik organu. Niezależnie jednak jak potraktować wspomniane pismo z dnia 25 kwietnia 1984 r. należy stwierdzić, że przepis art. 67 § 2 k.p.a. nie zawiera zamkniętego katalogu czynności z których winien być w postępowaniu administracyjnym sporządzony I SA 2623/02 protokół a wymienione przykładowo czynności które w tej formie winny być utrwalone nie obejmują negocjacji poprzedzających wywłaszczenie nieruchomości, jakie w tej sprawie nastąpiło. Negocjacje mające na celu dobrowolną sprzedaż nieruchomości są bowiem instytucją prawa cywilnego, a nie czynnością o charakterze administracyjnoprawnym. Z tego powodu problematyka negocjacji nie jest regulowana kodeksem postępowania administracyjnego. Zatem decyzji organu zostało pozostawione w jakiej formie podlegać będzie utrwalenie tej czynności a czynienie obecnie z tego powodu zarzutu w trybie postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, nie może być traktowane jako powód do przyjęcia, że decyzja taka w sposób rażący narusza prawo. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę oddalił jako niezasadną