I SA 2629/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędziowie WSA Monika Nowicka, asesor WSA Jerzy Siegień (spr.), Protokolant Iwona Kosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2005 r. sprawy ze skargi Narodowego Funduszu Zdrowia L. Oddział Wojewódzki na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Narodowego Funduszu Zdrowia L. Oddział Wojewódzki kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 2629/03 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto L. własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...]. Działka nr [...] wchodziła w dniu 27 maja 1990 r. w skład działki nr [...]. Na podstawie dokumentacji złożonej przez Gminę Miasto L. Wojewoda [...] ustalił, że nieruchomość ta stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa i pozostawała we władaniu przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą L. [...] "P." w L. Przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe wykazało, że przedsiębiorstwo legitymowało się w stosunku do tej nieruchomości jedynie decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego L. z dnia [...] maja 1986 r., ustalającą cenę gruntu państwowego i opłatę roczną za zarząd. Decyzja w przedmiocie ustalenia lub aktualizacji opłat za zarząd nie stanowi dowodu potwierdzającego sprawowanie przez państwową jednostkę organizacyjną zarządu tą nieruchomością, gdyż dowodem na to może być w postępowaniu komunalizacyjnym wyłącznie jeden z dokumentów określonych w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, z późn. zm.), ewentualnie dokument świadczący o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, które na podstawie art. 87 ust. 1 tej ustawy podlegało z mocy prawa przekształceniu w zarząd. Zgodnie z art. 6 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., grunty państwowe nieoddane w zarząd, użytkowanie i użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. W stosunku do przedmiotowej nieruchomości zachodzą tym samym, zdaniem organu pierwszej instancji, przesłanki komunalizacji z mocy prawa określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191, z późn. zm.). Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. złożył Narodowy Fundusz Zdrowia - [...] Oddział Wojewódzki, podnosząc w uzasadnieniu, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność skarżącego na podstawie umowy darowizny z dnia [...] kwietnia 1999 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2003 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że Narodowemu Funduszowi Zdrowia - [...] Oddziałowi Wojewódzkiemu nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, bowiem według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r., nie przysługiwało mu do przedmiotowej nieruchomości żadne prawo. Postępowanie komunalizacyjne, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, może toczyć się jedynie przy udziale Skarbu Państwa i właściwej gminy i dotyczyć przeniesienia własności mienia, z mocy prawa, ze Skarbu Państwa na właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r. Późniejsze przeniesienie własności nieruchomości, z punktu widzenia przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie ma znaczenia. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2003 r. złożył Narodowy Fundusz Zdrowia wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. i o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa sądowego. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że odmawianie właścicielowi prawa do obrony swojej własności, którą może utracić, i na dodatek utrzymywanie, że właściciel nie ma w tym interesu prawnego, jest sprzeczne z art. 28 k.p.a. Ponadto zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Komunalizacja mienia ustanowiona przez ten przepis jest realizowana tylko w stosunku do mienia ogólnonarodowego (państwowego), czyli mienia będącego własnością Skarbu Państwa. Natomiast nieruchomość skomunalizowana w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie była mieniem państwowym, lecz skarżącego. Stanowi ona własność Narodowego Funduszu Zdrowia, który jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną oraz całkowitą niezależność organizacyjną i gospodarczą. Dnia [...] kwietnia 1999 r. Dyrektor Biura Pełnomocnika Rządu do Spraw Wprowadzenia Powszechnego Ubezpieczenia Zdrowotnego, działający w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, oświadczył w formie aktu notarialnego, że własność przedmiotowej nieruchomości przenosi nieodpłatnie w celu wyposażenia L. Regionalnej Kasy Chorych, co zostało potwierdzone wpisem w księdze wieczystej KW nr [...]. Następnie na podstawie art. 202 ust. 2 i art. 206 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391, z późn. zm.) z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 1 kwietnia 2003 r., przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Narodowego Funduszu Zdrowia, z mocy samego prawa. Aktualnie mieści się tam siedziba [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, ponieważ zapadły w stosunku do nieruchomości, która nie mogła być przedmiotem komunalizacji, bowiem w dniu orzekania w tej sprawie nie była już nieruchomością stanowiącą własność ogólnonarodową (państwową). Postanowieniem z dnia 3 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na wniosek Narodowego Funduszu Zdrowia, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji ze względu, że zachodzące niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 24.10.2003 r. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest uzasadniona. Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się w szczególności do odpowiedzi na pytanie czy Narodowy Fundusz Zdrowia, będący od dnia 1 stycznia 2003 r. właścicielem skomunalizowanej nieruchomości, jest stroną postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.) Pojęcie strony, zgodnie z art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z konkretnej normy prawnej, która stanowi podstawę do ustalenia istnienia interesu lub obowiązku danego podmiotu. Komunalizacja mienia państwowego, uregulowana w powołanej ustawie z dnia 10 maja 1990 r., dotyczy stosunków własnościowych pomiędzy Skarbem Państwa a gminą. W postępowaniu komunalizacyjnym organ rozstrzyga kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich (art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.). W orzecznictwie administracyjnym utrwalony jest pogląd, że stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., są Skarb Państwa i właściwa gmina. Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Stan faktyczny rozpatrywanej sprawy odbiega jednak zasadniczo od stanu faktycznego spraw, w których stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, są tylko Skarb Państwa i właściwa gmina. W sprawie tej po dniu 27 maja 1990 r. własność przedmiotowej nieruchomości została przez Skarb Państwa przeniesiona nieodpłatnie na rzecz L. Regionalnej Kasy Chorych, co zostało potwierdzone wpisem w księdze wieczystej KW nr [...]. W takim przypadku pozbawienie aktualnego właściciela praw strony w niniejszym postępowaniu mogłoby nastąpić jedynie wtedy, gdyby organy orzekające w sprawie wykazały, że decyzja kumunalizacyjna nie wywołuje żadnych skutków prawnych dla aktualnego właściciela tej nieruchomości. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., prawomocna decyzja w sprawie stwierdzenia nabycia mienia komunalnego z mocy prawa stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Wpis do księgi wieczystej wiąże się ze zdarzeniem, którego zaistnienie wywiera wpływ na byt praw i obowiązków w niej ujawnionych. Jeżeli zatem w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości będącej przedmiotem decyzji komunalizacyjnej wojewody, zamieszczony został wpis własności innej niż Skarb Państwa osoby prawnej lub osoby fizycznej, to nie ulega wątpliwości, że decyzja ta, zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., oddziaływuje na sytuację prawną tej osoby. Prawomocna decyzja wojewody, wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stanowi poświadczenie, że gmina stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. właścicielem określonego składnika mienia ogólnonarodowego (państwowego), które zostało wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Prowadzi ona nie tylko do ukształtowania stosunków cywilnoprawnych, ale także ma znaczenie legitymacyjne stwierdzające, że gmina jest właścicielem danej nieruchomości. Decyzja ta aczkolwiek ma co do zasady charakter deklaratoryjny, zawiera także w sobie element konstytutywny, ponieważ gmina może dysponować mieniem komunalnym dopiero z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna (por. uchwała SN III CZP 64/93; OSNC 1993/12/209). Dopiero więc decyzja wojewody kształtuje stosunki cywilnoprawne i umożliwia gminie skuteczne wykonywanie prawa nabytego z ustawy. Nabycie przez gminę mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ma charakter pochodny, uzależnione jest bowiem od istnienia i charakteru uprawnień do tego mienia po stronie Skarbu Państwa. Skoro ustawodawca uzależnił nabycie przez gminie mienia Skarbu Państwa od przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności do tego mienia, to gmina jest następcą prawnym Skarbu Państwa. Dla skuteczności nabycia mienia niezbędne jest więc nie tylko ustalenie prawa własności Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r., ale również ustalenie, że prawo to przysługuje Skarbowi Państwa także w dniu wydania decyzji przez wojewodę na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W przeciwnym razie decyzja ta prowadziłaby do zmiany skutków prawnych wywołanych czynnościami cywilnoprawnymi dokonanymi z udziałem Skarbu Państwa. Przyjęcie poglądu przeciwnego zmuszałoby właścicieli ujawnionych w księgach wieczystych do dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnych wojewodów i wszczynania procesów cywilnych w przedmiocie ustalenia prawa własności. Założeniem ustawodawcy było natomiast, aby komunalizacja prowadziła do porządkowania stosunków własnościowych i nie stanowiła zagrożenia dla ochrony własności innych osób prawnych i osób fizycznych. Wyposażenie majątkowe gmin musi odbywać się z poszanowaniem ogólnych zasad obrotu, który podlega prawu cywilnemu. Organy orzekające w sprawach komunalizacji mienia ogólnonarodowego (państwowego) nie są powołane do rozstrzygania sporów wynikających na tle stosunków cywilnoprawnych pomiędzy osobami fizycznymi i prawnymi a Skarbem Państwa bądź gminą. W świetle powyższej oceny prawnej Sąd uznał, że Wojewoda [...] i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa odmawiając Narodowemu Funduszowi Zdrowia prawa strony w prowadzonym postępowaniu komunalizacyjnym, naruszyły art. 28 k.p.a. w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Pozbawienie Narodowego Funduszu Zdrowia prawa do udziału w tym postępowaniu stanowi naruszenie powyższych przepisów prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Stwierdzenie natomiast, że przedmiotowa nieruchomość od dnia 27 maja 1990 r. stanowi własność Gminy Miasta L. w sytuacji, gdy w dniu orzeczenia komunalizacji przez Wojewodę [...] nie była ona własnością Skarbu Państwa, narusza art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1994 r., w stopniu mającym wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.