I SA 2638/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Asesor WSA Anna Tarnowska-Mieliwodzka Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2004 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy komunalizacji nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu I SA 2638/02 UZASADNIENIE W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Miasto [...] wnosiło o uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2002 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] odmawiającą komunalizacji nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], [...],[...],[...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki w obrębie [...] zabudowane nr [...] o powierzchni [...] m kw., [...] o powierzchni [...] m kw., [...] o powierzchni [...]m kw., niezabudowane [...] o powierzchni [...] m kw., [...] o powierzchni [...] m kw., oraz stanowiąca drogę nr [...] o powierzchni [...] m kw., mającej urządzoną księgę wieczystą KW [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] , wnosząc także o uchylenie decyzji I instancji. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o jej oddalenie, w szczególności sprzeciwiając się zawieszeniu postępowania komunalizacyjnego do czasu rozstrzygnięcia postępowania o stwierdzenie nieważności innej decyzji administracyjnej, stanowiącej przesłankę w postępowaniu komunalizacyjnym. W związku z reformą sądownictwa administracyjnego, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. niniejsza skarga stała się – na zasadzie przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) – przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sad Administracyjny. Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego Miasto [...] wnioskiem z dnia [...] lutego 1990 r. wystąpiło o stwierdzenie – w trybie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. ) – nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości, informując jednocześnie, że w okresie wyłożenia spisu inwentaryzacyjnego zastrzeżenie do niego złożyło Przedsiębiorstwo Turystyczne "[...]", ale Komisja [...] Rady Miejskiej - ze względu na nieprzedłożenie decyzji o zarządzie - postanowiła zastrzeżenia tego nie uznać. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2002 r. odmówił komunalizacji przedmiotowej nieruchomości ustalając, że w dniu 27 maja 1990 r. tj. w dniu wejścia w życie powołanej wyżej ustawy komunalizacyjnej, pozostawała ona w użytkowaniu Przedsiębiorstwa Turystycznego "[...]" dla którego funkcję organu założycielskiego – w dniu 27 maja 1990 r. – pełnił Prezydent Miasta [...] jako terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego. Przedsiębiorstwo to powstało z dniem [...] lipca 1974 r. na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. nr [...] i w skład niego weszło istniejące poprzednio przedsiębiorstwo Miejskie [...] w [...] ( wraz z majątkiem i zobowiązaniami ). Uzasadniając powyższe stanowisko Wojewoda powołał się na sześć decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] datowanych na: [...] marca 1970 r. nr [...], [...] października 1969 r. nr [...], [...] marca 1970 r. nr [...], [...] czerwca 1961 r. nr [...], [...] marca 1975 r. [...] i [...] marca 1970 r. nr [...] a orzekających o przekazaniu w użytkowanie na rzecz Hoteli [...] w [...] wymienionej na wstępie nieruchomości stwierdzając przy tym, że ponieważ, zgodnie z przepisem art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ) grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie tej ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przeszły w zarząd tych jednostek, w dniu wejścia w życie decyzji komunalizacyjnej Przedsiębiorstwu Turystycznemu "[...]" przysługiwało do przedmiotowego gruntu prawo zarządu. Powyższą okoliczność potwierdziło także zaświadczenie wystawione przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] marca 1987 r. nr [...] wystawione na wniosek w/w Przedsiębiorstwa. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono także, iż działki o numerach:[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] wymienione we wspomnianych decyzjach Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] o przekazaniu gruntu w użytkowanie Hotelom [...] w [...] odpowiadają działkom oznaczonym numerami [...] – [...] i [...] położonym w [...] przy ulicy [...] nr [...], [...] i [...]. Ustalając zatem, że na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego dla którego funkcję organu założycielskiego nie pełniły podmioty wymienione w przepisie art. 5 ust. pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające (...) organ stwierdził, że tym samym nieruchomość ta nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz gminy Miasta [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji Miasto [...] domagało się jej uchylenia i stwierdzenia komunalizacji spornego terenu. Uzasadniając swoje stanowisko odwołujący się zakwestionował dowód, który stanowiły w/w decyzje o przekazaniu gruntu w użytkowanie poprzez fakt, że dotyczą one [...] Hoteli w [...] a nie Przedsiębiorstwa Turystycznego "[...]" oraz twierdził, że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i jako takie powinny ulec uchyleniu w trybie stwierdzenia ich nieważności. Ponadto Miasto [...] twierdziło, że Wojewoda nie orzekł o części gruntu pomimo tego, iż część ta pozostawała w użytkowaniu przedsiębiorstwa. Wreszcie podniesiono także, iż przedmiotowe mienie służy użyteczności publicznej i z mocy przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. winno podlegać komunalizacji. Decyzją z dnia [...] września 2002 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, nie podzielając argumentacji przytoczonej w odwołaniu, utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...]. W szczególności podkreślono, że na mocy § 8 Zarządzenia nr 39/74 Prezydenta Miasta [...] w sprawie powołania Przedsiębiorstwa Turystycznego "[...]" Przedsiębiorstwo Hotele [...] w [...] zostało włączone do Przedsiębiorstwa Turystycznego [...] a zatem to ostatnie Przedsiębiorstwo jako następca prawny Przedsiębiorstwa Hotele [...] w [...] przejęło prawo użytkowania przedmiotowego gruntu przejmując następnie prawo zarządu. Odnosząc się do zarzutu związanego ze wspomnianymi decyzjami ustanawiającymi użytkowanie na rzecz Przedsiębiorstwa Hotele [...] w [...] Komisja stwierdziła, że decyzje te są ostateczne i jedynie w odrębnym postępowaniu administracyjnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, może być skutecznie kwestionowana ich ważność. Wojewoda natomiast – w odpowiedzi na odwołanie – zweryfikował kwestię prawidłowości zestawienia powierzchni przedmiotowej nieruchomości i ustalił, iż powierzchni działek będących przedmiotem postępowania odpowiadają powierzchniom działek oddanych w użytkowanie. Organ nie zgodził się także z interpretacją przez odwołującego się pojęcia "użyteczność publiczna", gdyż sporna nieruchomość – należąca do Przedsiębiorstwa Turystycznego "[...]" Nie służy użyteczności publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...), bowiem – co wynika z przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminy ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, 1591 ) zadaniami użyteczności publicznej są zadania własne gminy, określone w przepisie art. 7 ust. 1 tej ustawy, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspakajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych jak np. dostarczanie wody, odprowadzanie ścieków itp. Usługi turystyczne czy hotelowe natomiast nie realizują zbiorowych potrzeb ludności i z tego powodu nie mogą stanowić podstawy komunalizacji z mocy prawa na podstawie przepisu art. 5 ust. 2 powołanej ustawy. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Sądu, w której Miasto [...] domagało się uchylenia decyzji obu instancji. W skardze podniesiono, że organy naruszając przepisy art. 7 i 77 k.p.a., nie przeprowadziły w należytym stopniu postępowania wyjaśniającego, gdyż decyzje o oddaniu gruntu w użytkowanie - w świetle ich treści merytorycznej - nie wskazują jednoznacznie, których części komunalizowanych powierzchni dotyczą a ponadto, w ocenie skarżącego, zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa. W rozstrzygnięciach ich mowa jest bowiem o przekazaniu w zarząd części działki bez geodezyjnego jej oznaczenia i dotyczą one nie istniejących w dniu ich wydania podmiotów prawnych. Po za tym skarżący wskazał, że dokonana przez Wojewodę - po wydaniu przez niego decyzji – wspomniana wyżej weryfikacja powierzchni spornej nieruchomości, nastąpiła na skutek przyjęcia w postępowaniu uwłaszczeniowym – jako dowodu świadczącego o istnieniu prawa zarządu – decyzji w sprawie ustalenia nowych opłat z tytułu zarządu, co zdaniem skarżącego dodatkowo świadczy o wadliwości w/w decyzji ustanawiających użytkowanie, które w tej sprawie są powoływane jako dowód jego istnienia. W tej sytuacji skarżący twierdził, że w pierwszej kolejności winno zostać przeprowadzone postępowanie mające na celu ustalenie czy decyzje o zarządzie zostały wydane zgodnie z prawem ewentualnie winno zostać wszczęte z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji, zaś do czasu ich ukończenia postępowanie komunalizacyjne powinno być zawieszone na zasadzie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej dokonując oceny czy zaskarżone akty i inne czynności organów administracji publicznej naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd stwierdził, że w postępowaniu przed organem odwoławczym doszło do takiego naruszenia prawa. Odmowa komunalizacji gruntu położonego w [...] przy ulicy [...] spowodowana była uznaniem przez organy, że prawa do niej należały do Przedsiębiorstwa Turystycznego "[...]". Wprawdzie w postępowaniu komunalizacyjnym z reguły stronami postępowania są Skarb Państwa i właściwa gmina jednak w sytuacji, gdy mienie, którego dotyczy wniosek komunalizacyjny stanowi przedmiot do którego inny podmiot rości sobie prawa, jednostka ta ma interes prawny – w rozumieniu art. 28 k.p.a. - do uczestniczenia w tego rodzaju postępowaniu na prawach strony. Jak wynika z akt sprawy i ustaleń organów Przedsiębiorstwo Turystyczne "[...]" wniosło zastrzeżenie do spisu inwentaryzacyjnego, została mu także doręczona decyzja Wojewody o odmowie komunalizacji, natomiast Przedsiębiorstwo to zostało pominięte przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w postępowaniu odwoławczym i zaskarżona decyzja nie została mu doręczona. Świadczy o tym nie tylko brak dowodu doręczenia korespondencji, ale i wykaz podmiotów zawarty w końcowej części decyzji, którym winna być ona doręczona. W wykazie tym nie figuruje wspomniane Przedsiębiorstwo. Powyższe uchybienie stanowić może przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego i z tego powodu Sąd – nie rozstrzygając o zasadności zarzutów zawartych w skardze, jako że z uwagi na zapewnienie możliwości wypowiedzenia się w sprawie przez stronę, byłoby to przedwczesne – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), orzekł jak w sentencji.