I SA 2656/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie WSA Krystyna Kleiber (spr.) WSA Jerzy Siegień Protokolant Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Banku Spółdzielczego w Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2003 r., nr: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2003 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Banku Spółdzielczego w Z., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2002 , nr [...]. Decyzją tą Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992r. dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę Z. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Rep. hip. [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przedstawił następujące uzasadnienie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1992 r. Nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę Z. własności opisanej nieruchomości. Decyzja ta jest ostateczna Z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności wystąpił Bank Spółdzielczy w Z., który wskazał, że nieruchomość wchodziła w skład gruntów należących do wspólnot gruntowych, co wykluczało możliwość komunalizacji. Przestawiony stan faktyczny sprawy wskazuje, że w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej Bank Spółdzielczy w faktycznym posiadaniu miał tylko część budynku administracyjnego znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, bez prawnie umocowanego zarządu. Zgodnie zaś z art. 34 kodeksu cywilnego (w brzmieniu wówczas obowiązującym), oraz ustaloną w orzecznictwie komunalizacyjnym zasadą, mieniem należącym wtedy do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż Państwo, państwowych osób prawnych. Tym samym, w stosunku do mienia Skarbu Państwa nie oddanego w zarząd, uprawnienia właścicielskie sprawował terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a w myśl art. 28 kpa "stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym komunalizacji (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt II SA 1783/93, nie publikowany) utrwalił się pogląd, że stronami postępowania administracyjnego są tylko Skarb Państwa i właściwa miejscowo gmina, gdyż przedmiotem postępowania komunalizacyjnego jest wyłącznie przekształcenie własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a zainteresowaną gminą w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego, mające na celu uwłaszczenie gmin. Natomiast inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, jeżeli wykażą, że mienie stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Podobnie w wyroku z dnia 19 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 1419/00 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarówno w postępowaniu komunalizacyjnym zwykłym jak i w postępowaniu nadzorczym w stosunku do decyzji komunalizacyjnej Wojewody inny podmiot może być stroną takiego postępowania jeżeli wykaże, że przysługuje mu tytuł prawno-rzeczowy do komunalizowanej nieruchomości. W sprawie tej Bank w Z. nie posiada cech strony w rozumieniu art. 28 kpa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Bank Spółdzielczy w Z., wyjaśniając, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie uwzględnia faktu, że Bank Spółdzielczy w Z. posiada prawo do spornej nieruchomości wynikające z postanowień art. 204 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) co przesądza o uznaniu za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że podniesione we wniosku argumenty nie są zasadne. Jeżeli inne podmioty aniżeli Skarb Państwa i Gmina chcą uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu komunalizacyjnym, muszą przede wszystkim wykazać, że mienie to stanowi ich własność, bądź też, że na ich rzecz został ustanowiony zarząd. Wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. orzeczenie z dnia 26 czerwca 1997 r. sygn. l S.A. 1728/96) ustanowienie zarządu nie mogło nastąpić w sposób dorozumiany, co wynika z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z jego treścią obowiązującą w dacie 27 maja 1990 r., państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Uprawnienia Banku Spółdzielczego, o których mowa w dyspozycji art. 204 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do uznania wnioskodawcy za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż uprawnienia te dotyczą odrębnego postępowania administracyjnego, a komunalizacja przedmiotowej nieruchomości nie stoi na przeszkodzie w ewentualnym pozyskaniu praw do nieruchomości na podstawie w/w przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże powyższe, jak już uprzednio wspomniano odbywa się w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Bank w Z. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze, uzupełnionej pismami procesowymi z dnia 5 kwietnia 2005 r., 7 kwietnia 2005 r. i 8 kwietnia 2005 r. Bank Spółdzielczy w Z. wnosił o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2003 r. i [...] grudnia 2002 r., a także Wojewody [...] z dnia [....] listopada 1992 r. W uzasadnieniu powołano się na uzyskane dokumenty hipoteczne, które zdaniem Banku wskazują, że skomunalizowana działka gruntu nie należała do Skarbu Państwa bowiem nie została ona przejęta w ramach dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 4 poz. 117). W ten sposób karta inwentaryzacyjna nieruchomości zawiera nieprawidłowe dane, a ponieważ stanowi dowód w postępowaniu komunalizacyjnym, wydana decyzja rażąco narusza prawo. Bank wyjaśnił, że nieruchomość została przez Gminę przekazana Gminnej Spółdzielni "SCh" w Z. w tym budynek postawiony na tym gruncie przez Bank Spółdzielczy, a następnie Spółdzielnia sprzedała nieruchomość osobie trzeciej. Bank Spółdzielczy wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia przez Prokuraturę Okręgową w C., sprawy wszczętej o przestępstwo popełnione przy komunalizacji nieruchomości co doprowadziło do zaboru mienia spółdzielczego. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie, podtrzymał też dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 97 § 1 przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) sprawy, których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wobec zaskarżenia decyzji organu administracji publicznej, którego siedziba znajduje się na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - ten Sąd zgodnie z art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest właściwy dla niniejszej sprawy. Skarga nie mogła być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja ostateczna nie narusza prawa. Postępowanie komunalizacyjne prowadzone na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 z późn. zm.) rozstrzyga sprawę przejęcia z mocy prawa własności nieruchomości ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, w tym przypadku Gminę Z. Stroną w postępowaniu administracyjnym w myśl art. 28 kpa - jest podmiot którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w postępowaniu komunalizacyjnym - zwykłym jak i w postępowaniu nadzorczym w stosunku do decyzji komunalizacyjnej Wojewody inny podmiot może być stroną takiego postępowania jeżeli wykaże, że przysługuje mu tytuł prawno-rzeczowy do komunalizowanej nieruchomości. Skarżący Bank tytułu takiego nie przedstawił. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r. wskazała, że podstawą jej wydania była karta inwentaryzacyjna nieruchomości sporządzona przez pięcioosobową komisję, zaś załączony wniosek do Sądu Okręgowego w C. o ujawnienie Skarbu Państwa w księdze hipotecznej dóbr K. lit.[...] [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 1947 r. potwierdza, że nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Skoro własność Skarbu Państwa w dacie 10 maja 1990 r. była niewątpliwa – grunt z mocy prawa stał się własnością Gminy Z. Z powyższych względów późniejsze starania Banku Spółdzielczego w Z. o odzyskanie nieruchomości nie mają wpływu na jego legitymację procesową w postępowaniu komunalizacyjnym. Jeżeli Bank Spółdzielczy w Z. wykaże, że w dacie 10 maja 1990 r. był właścicielem przedmiotowego gruntu lub posiadał go w zarządzie, stosownie do przepisów cytowanej ustawy z dnia 1985 r. o gospodarce gruntami, niewątpliwie będzie posiadał tytuł prawny do domagania się wszczęcia postępowania nadzorczego. Obecnie, nie dysponując tytułem prawno-rzeczowym nie może domagać się praw przewidzianych dla strony postępowania, w którym takiego przymiotu nie posiada. Przedłożenie dokumentów mających wskazywać na możliwość ubiegania się o uwłaszczenie w trybie art. 204 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115 poz. 741 ze zm.) – nie zmienia faktu, iż nadal Bank tytułu nie posiada. Z tego też względu Sąd nie uwzględnił wniosku Banku o zawieszenie postępowania sądowego tymbardziej, że decyzja objęta skargą nie pozostaje w żadnym związku z ewentualnie toczącym się niezakończonym w Prokuraturze w C. dochodzeniem w sprawie nieprawidłowości w postępowaniu komunalizacyjnym. Ze wskazanych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) skargę oddalił.