I SA 2686/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Janina Antosiewicz NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Protokolant: Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2002 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz K. S. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 2686/02 UZASADNIENIE Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2002 r., po rozpatrzeniu odwołania K. S. utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lipca 2002 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w Z. z dnia [...] września 1997 r. o przydziale lokalu mieszkalnego nr [...] -[...] przy ul. [...] w Z. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją nr [...] z dnia [...] września 1997 r. Komendant Rejonowy Policji w Z. przydzielił funkcjonariuszowi Policji K. S. oznaczony wyżej lokal mieszkalny nr [...] -[...] przy ul. [...] w Z. Na podstawie umowy zawartej między Komendantem Powiatowym Policji w Z. a K. S. oddano skarżącemu w najem pokój nr [...] w w/w budynku o powierzchni [...] m2 na czas oznaczony – do 1 marca 2001 r. z możliwością przedłużenia na dalszy okres. W dniu 15 kwietnia 2002 r. K. S. złożył raport, w którym poinformował, że z dniem 1 maja 2002 r. rezygnuje z przydzielonych pomieszczeń, zaś w dniu 10 czerwca 2002 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w Z. z dnia [...] września 1997 r. Wniosek oparty został na zarzucie rażącego naruszenia prawa, bowiem przydzielony lokal nie spełniał warunków, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. K. S. wniósł odwołanie od tej decyzji, podnosząc że przydzielone pomieszczenia nie mogły być uznawane za lokal mieszkalny. Komendant Główny Policji nie uwzględnił odwołania od tej decyzji wniesionego przez K. S. i decyzją nr [...] z dnia [...] października 2002 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wziął pod uwagę, że w dniu wydania zakwestionowanej decyzji w zakresie przydzielania mieszkań funkcjonariuszom Policji obowiązywało zarządzenie nr 49/91 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych będących w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów, a także szczegółowych zasad przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. Urz. MSW Nr 2, poz. 47). Zgodnie z § 1 ust. 6 zarządzenia "lokal mieszkalny to lokal przeznaczony dla policjanta będący w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów". W sprawach nieuregulowanych zarządzeniem miały odpowiednio zastosowanie przepisy Prawa lokalowego oraz wydane na jego podstawie akty wykonawcze, a od dnia 2 lipca 1994 r. przedmiotową problematykę regulowała ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 z późn. zm.). Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych stanowił, że samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, który z pomieszczeniami pomocniczymi służy zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Brzmienie powołanego przepisu nie wskazuje jednoznacznie, że pomieszczenia pomocnicze (kuchnia, łazienka, wc) winny znajdować się w lokalu, aby można go było uznać za samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 1998 r. sygn. akt I SA 401/98. Mając powyższe na uwadze Komendant Główny Policji uznał, że decyzja nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w Z. z dnia [...] września 1997 r. nie jest dotknięta w sposób niewątpliwy wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w związku z czym Komendant Wojewódzki Policji w K. słusznie odmówił stwierdzenia jej nieważności. Na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2002 r. K. S. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie tej decyzji jak również decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lipca 2002 r. Skarżący zarzucił organom naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym przez uniemożliwienie mu czynnego udziału w tym postępowaniu, a także zapoznania się i zajęcia stanowiska co do zebranych w sprawie dowodów po zakończeniu postępowania dowodowego. Tym samym organ dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 kpa. Ponadto w postępowaniu odwoławczym naruszony został przepis art. 77 kpa, ponieważ organ odwoławczy bezkrytycznie oparł się przy wydawaniu decyzji ostatecznej na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji, a przecież był obowiązany, w myśl art. 138 kpa, od nowa rozpoznać sprawę, a nie tylko ograniczyć się do kontroli orzeczenia organu I instancji. Ponadto skarżący zauważył, że organ bezzasadnie objął rozpoznaniem sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale lokalu także kwestie wynikające z umowy najmu pomieszczenia o pow. [...] m2 , gdyż sprawa ta nie należy do materii administracyjnej. Przede wszystkim jednak – w ocenie skarżącego wydane decyzje nie zawierają uzasadnienia spełniającego wymagania określone w art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy nie wskazał faktów ani dowodów, na których się oparł, nie ustosunkował się także do sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji. Tymczasem stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: W dniu [...] września 1997 r. Komendant Rejonowy Policji w Z. decyzją nr [...] z dnia [...] września 1997 r. przydzielił skarżącemu lokal mieszkalny na czas pełnienia służby z mocą obowiązującą od 15 lipca 1996 r. Zgodnie z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego decyzja wywołuje skutki prawne od dnia jej doręczenia stronie. Zatem decyzja z dnia [...] września 1997 r. nie mogła obowiązywać zarówno strony jak i organu przed dniem jej doręczenia. Przydzielony lokal składał się z dwóch pokoi o powierzchni użytkowej [...] m2 , w tym jeden pokój posiadał powierzchnię [...] m2 , a drugi [...] m2 . Z podsumowania podanych wyżej powierzchni wynika, że przydzielony lokal posiadał powierzchnię [...] m2 , a nie [...] m2, jak błędnie podano w decyzji. Jako członków rodziny objętych przydziałem w decyzji wymieniono żonę J. S. i córkę B. S. Przy przydziale lokalu nie dochowano minimalnych norm powierzchni mieszkalnej przysługującej policjantowi oraz członkom jego rodziny w myśl § 4 ust. 1 pkt 1 cyt. zarządzenia nr 49/91 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r., co stanowiło rażące naruszenie powołanego przepisu zarządzenia. Zaskarżona decyzja jest obarczona ponadto licznymi błędami merytorycznymi, w tym błędnym pouczeniem o środach odwoławczych, zaś czas trwania postępowania poprzedzającego jej wydanie wykraczał poza terminy określone w art. 35 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Komendant główny Policji wniósł o jej oddalenie, przytaczając w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ nie zgodził się z zarzutami podniesionymi w skardze co do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności stwierdził, że organ odwoławczy nie był zobowiązany do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, jeśli nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Bez naruszenia zatem przepisu art. 7 kpa mógł wydać rozstrzygnięcie w oparciu o stan faktyczny ustalony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwy do rozpoznania skargi stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo. Analiza decyzji nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w Z. z dnia [...] września 1997 r., będącej przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym, nie pozostawia wątpliwości, że jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skutkującą jej nieważnością. Wady te odnoszą się zarówno do strony formalnoprawnej jak i materialnoprawnej przyjętego w niej rozstrzygnięcia. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na sprzeczne z zasadą nieretroakcji nadanie decyzji wstecznej mocy obowiązującej. Decyzji Komendanta Rejonowego Policji w Z. z dnia [...] września 1997 r. nadano bowiem moc obowiązującą od dnia 15 lipca 1996 r., a więc ponad rok wstecz od dnia jej wydania. Zasada niedziałania prawa wstecz jest regułą stanowienia norm prawnych przyjętą w demokratycznym państwie prawnym, jakim jest Rzeczypospolita Polska zgodnie z art. 2 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., a przed wejściem w życie Konstytucji – art. 1 Przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 7 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą w Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 z późn. zm.). Dotyczy to także stanowienia norm indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej. Mając zatem na względzie obowiązek przestrzegania prawa wynikający z art. 6 kpa, należało uznać, że nadanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego wstecznej mocy obowiązującej naruszało w rażący sposób powołane normy prawa. Rozstrzygnięcie takie pozostawało ponadto w sprzeczności z art. 110 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany dopiero od dnia jej doręczenia stronie, co słusznie podniósł skarżący. Kwestionowana decyzja naruszyła także przepis § 4 ust. 1 pkt 1 cyt. wyżej zarządzenia nr 49/91 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r., przez przydział lokalu nie spełniającego minimum norm powierzchni mieszkalnej przysługującej policjantowi oraz osobom uwzględnianym przy ustalaniu powierzchni lokalu mieszkalnego, którymi w tym przypadku były żona oraz córka skarżącego. Ponadto należy podkreślić, że decyzja o przydziale lokalu nie zawierała uzasadnienia faktycznego ani prawnego. Dokonując oceny legalności decyzji z dnia [...] września 1997 r. zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie wzięły pod uwagę tych zasadniczych wad i uchybień. Należy podkreślić, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, natomiast przedmiotem postępowania w takiej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej podlega tym samym rygorom, co postępowanie prowadzone w trybie zwykłym. Oznacza to, że organ nadzoru, stosownie do art. 77 § 1 kpa, obowiązany jest wyczerpująco wyjaśnić i ustalić stan faktyczny i prawny sprawy. W niniejszej sprawie organy nie dopełniły obowiązku ustalenia ani stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji ani też rzeczywistego stanu faktycznego. Nie dokonano ustaleń w zakresie norm powierzchni mieszkaniowej przysługującej skarżącemu i członkom jego rodziny zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami w celu poddania kontroli zgodności dokonanego przydziału z obowiązującym prawem. Nie dopatrzono się też błędnych ustaleń co do stanu faktycznego w zakresie rzeczywistej powierzchni przydzielonego lokalu. Opisane wyżej wady zaskarżonej decyzji uzasadniają przyjęcie, że przy jej wydaniu został naruszony przepis prawa materialnego, którym w rozpoznawanej sprawie jest art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a także przepisy postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa i że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego orzeczono zgodnie z art. 200 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.