I SA 2701/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz Sędziowie WSA Krystyna Kleiber (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2005 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2003 roku, nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA 2701/03 UZASADNIENIE Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpoznaniu wniosku W. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2003 r. utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. Decyzja ta stwierdzała nabycie przez Gminę L., z mocy prawa, nieodpłatnie, własności zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w Z. oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. Nr [...] wystąpił W. G. informując, iż powyższa decyzja rozporządza jego własnością. Stwierdził, że z udostępnionych dokumentów wynika, ponad wszelką wątpliwość, iż gospodarstwo rolne przyznane jego poprzednikowi prawnemu B. K. orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] sierpnia 1965 r. o wykonaniu aktu nadania, obejmowało ½ tej działki i że działka w tej części utraciła przymiot własności państwowej. Ujawnienie zatem działki w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości, jako rzekomo należącej w całości do Skarbu Państwa, naruszało własność pozostającą w jego posiadaniu. Jego zdaniem, decyzja komunalizacyjna dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a mianowicie - orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] sierpnia 1965 r. o wykonaniu aktów nadania, na podstawie którego działka nr [...] stała się współwłasnością dwóch podmiotów w ½ części Skarbu Państwa, a w ½ części B. K. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nietrafne są argumenty podnoszone przez W. G. w tym jakoby gospodarstwo rolne przyznane B. K., orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] sierpnia 1965 r. Nr [...] o wykonaniu aktu nadania, obejmowało ½ działki ewidencyjnej nr [...], a także że sprawa współwłasności spornej działki położonej w Z. została już przesądzona orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] sierpnia 1965 r. Nr [...] o wykonaniu aktów nadania. 0rzeczenie wcześniejsze z dnia [...] sierpnia 1965 r. dotyczy wykonania [...] aktów nadania poprzez zatwierdzenie granic gospodarstw na obszarze wsi Z., wskazanych na planie i dowodach pomiarowych, sporządzonych przez T. K. w 1964 r., natomiast późniejsze stanowi wykonanie aktu nadania w części dotyczącej ustalenia warunków nabycia gospodarstwa przez B. K. Nie ulega więc wątpliwości, że stan prawny gospodarstwa rolnego przyznanego B. K. został ustalony orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] sierpnia 1965 r. a nie - jak to sugeruje skarżący - orzeczeniem Prezydium z dnia [...] sierpnia 1965 r. Ponadto, z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że plan T. K. został skorygowany na skutek podjęcia przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. stosownych działań z urzędu, a także, że pierwsze orzeczenie o wykonaniu aktu nadania B. K. gospodarstwa rolnego z 1955 roku zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w oparciu o przepisy obowiązującego wówczas prawa. Istotne jest też, że w uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1965 r. zaznaczono, iż po przeprowadzeniu czynności klasyfikacyjno-szacunkowych wartość poszczególnych składników gospodarstwa została ustalona zgodnie z wyliczeniem przedstawionym w punktach od 1 do 7. W pozycji pierwszej wymienione zostały numery dziewięciu działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, przy czym zauważyć należy, że brak wśród nich działki nr [...]. Wniosek W. G. o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, czyli rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną, należy zatem uznać za bezzasadny. Natomiast jeśli chodzi o zakwestionowanie przez W. G. praw właścicielskich Skarbu Państwa, a następnie Gminy L. do działki nr [...], to były już one przedmiotem badania Sądu Rejonowego w L. Sąd postanowieniem z dnia [...] listopada 1995 r., sygn. akt [...] oddalając powództwo o zasiedzenie działki ustalił następujący stan faktyczny sprawy: - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. orzeczeniem z dnia [...] października 1955 r. sprecyzowało, iż w skład gospodarstwa rolnego B.K. wchodzą grunty o pow. [...] ha oznaczone jako działki nr [...],[...],[...],[...] i [...]. - Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydium wydało w dniu [...] sierpnia 1965 r. orzeczenie ustające ostatecznie, że w skład ww. gospodarstwa wchodzą grunty o pow. [...] ha za numerami działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. - Wcześniej, z działki noszącej numer [...] wyłączono działkę nr [...] (pod częścią budynku ze świetlicą), a następnie, w wyniku pomiaru stanu posiadania działce nr [...] nadano w 1964 r. numer [...], natomiast działka B. K. otrzymała numer [...]. B. K. nie składając odwołania zaakceptował ustalenia dokonane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L., zarówno w części dotyczącej składników gospodarstwa, jak i w części określającej warunki jego nabycia, cena gospodarstwa wynosiła [...] kwintali żyta, po odliczeniu [...] kwintali żyta przysługujących osadnikowi wojskowemu, do uregulowania pozostało [...] kwintali żyta. W. G. nie godząc się z opisaną decyzją, w ustawowym terminie, złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze wnosił o uchylenie decyzji Ministra i uznania za nieważną decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] bowiem dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzję ostateczną z dnia [...] sierpnia 1965 r. o wykonaniu aktów nadania – art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Podkreślił, że aktem nadania Powiatowej Komisji [...] z [...] października 1947 r. przyznano B. K. na własność gospodarstwo rolne w Z. Uchylając orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w L. z dnia [...] października 1964 r. o wykonaniu tego aktu nadania Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. decyzją z dnia [...] marca 1964 r. nr [...] (załącz.) zakwestionowało jedynie jego uprawnienie do nadania świetlicy. Wskutek tego w 1964 r. dokonano podziału działki nr [...] na dwie o nr. nr. [...] i [...]. W ujawnionych w sprawie [...] Sądu Rejonowego w L. dokumentach: wykazie oświadczeń uczestników pomiaru stanu posiadania i klasyfikacji gruntów, rejestrze stanu posiadania (poz. [...] i [...]) ustalono stan posiadania tej pierwszej, nr [...], pod częścią budynku mieszkalnego, zawierającego na piętrze świetlicę, po ½ części Skarbu Państwa i K., co zatwierdzono orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia [...] sierpnia 1965 r., czyniąc zadość przepisowi art. 7 ust. 1 dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46 poz. 341) działki. Orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1965 r. o wykonaniu w części dotyczącej ustalenia warunków nabycia gospodarstwa - działki (ustalenie ceny) nie objęło tej podzielonej działki nr [...] i sprawa ta pozostaje nadal otwarta. Własność nie ulega przedawnieniu. Różna była funkcja obydwu orzeczeń: pierwsze rozstrzygało o własności na podstawie ustalonego stanu posiadania, drugie o cenie. Nie musiał K. zaskarżać tej decyzji, jak sugeruje Ministerstwo: wycena odpowiadała wymienionym w niej działkom. Natomiast orzeczenie w sprawie [...] Sądu Rejonowego w L. oddające powództwo zasiedzenia działki [...], ponieważ stanowi własność Skarbu Państwa dla tej sprawy jest bezprzedmiotowe. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z. dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269), a zgodnie z art. 134 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Orzekając zatem w oparciu o cytowane przepisy, Sąd zbadał zasadność decyzji z obowiązującymi przepisami. Należy stwierdzić, że wydana decyzja narusza przepis art. 61 § 1 i § 3 kpa. Postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu przy czym, o ile na wniosek strony, to datą wszczęcia jest dzień doręczenia żądania wszczęcia organowi. Należy więc uznać, że w niniejszej sprawie od stosownej daty toczyło się postępowanie bez postanowienia o jego wszczęciu. Wykonywano również czynności na co wskazują dokumenty, chociaż niepełne, uzyskane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz złożone przy kolejnych pismach przez W. G. Wydając decyzje o odmowie wszczęcia postępowania, organ administracji publicznej powołał się właśnie na owe dokumenty, podkreślając ich niezgodność ze stawianymi przez W. G. wnioskami. Skoro jednak organ prowadził postępowanie, aby dokonać oceny dowodów to należy stwierdzić, że nie wykazał aktywności do jakiej był zobligowany przepisami art. 7 i art. 77 kpa. W aktach brakuje decyzji źródłowych jak - aktu nadania gospodarstwa B. K., z dnia [...] października 1947 r. nr [...] - orzeczenia z dnia [...] października 1955 r. o wykonaniu aktu nadania z którego wynikały granice przyznanego gospodarstwa rolnego oraz przyznanych zabudowań. Granice nieruchomości zostały również oznaczone w decyzji z dnia [...] sierpnia 1965 r. nr [...] już w nowej numeracji, nadanej decyzją z dnia [...] sierpnia 1965 r. nr [...] zatwierdzającej podział geodezyjny wykonany protokołem z dnia [...] grudnia 1964 r. W decyzji występuje między innymi działka nr [...], a brak działki [...] natomiast w protokole działowym istnieje zapis, iż przypisano K. i powiatowi po "[...]" Nie ustalono jednak czy działka nr [...] to część gruntu pod budynkiem B. K., a ½ działki [...] to powierzchnia [...] przeniesiona proporcjonalnie do jej metrażu na powierzchnię gruntu czy też odpowiadająca połowie budynku. Zważyć należy, że budynek był piętrowy, pod [...] miała być [...]. W ten sposób nie ustalono czy komunalizacja dotyczy samej [...] czy też połowy domu z innymi pomieszczeniami. Nie przeanalizowano też w uzasadnieniu decyzji wątpliwości jakie może nasuwać komunalizacja niewyodrębnionej strukturalnie i prawnie z całości budynku jednego czy kilku pomieszczeń. Pominięto też analizę wcześniejszych decyzji z roku 1947 i 1955 pod kątem ówczesnych przepisów. Podstawą ich był dekret z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze ziem odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańsk(Dz.U. Nr 49 poz. 279) oraz dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu osadniczych gospodarstw na obszarze ziem odzyskanych (Dz.U. Nr 46 poz. 340) oraz dekret z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1959 r. Nr 14 poz. 78). Pierwszy z dekretów przewidywał utworzenie zapasu ziemi, stanowiącego własność Skarbu Państwa oraz zasady nabywania działek rolnych, ich wycenę i spłatę. W art. 26 przewidziano wydawanie aktów nadania, a w art. 31 orzeczeń o wykonaniu aktów nadania. Orzeczenia takie, z mocy prawa, przenosiły własność na nabywcę i zgodnie z art. 31 ust. 3 były ostateczne z datą orzeczenia. Drugi z dekretów w art. 2 ust. 1 stanowił, że osoby, które do dnia wejścia życie tego dekretu, a był to dzień 7 września 1951 r., nie nabyły własności posiadanych gospodarstw – stają się ich właścicielami z mocy prawa. Trzeci dekret dotyczył uwłaszczenia dzierżawców i posiadaczy nieruchomości z innych tytułów. Przekładając cytowane przepisy na ustalenia faktyczne sprawy należy uznać, że nie została wyjaśniona kwestia czy wydany w 1947 r. akt nadania i w 1955 r. orzeczenie o jego wykonaniu mogły być skutecznie uchylone decyzją z dnia [...] marca 1964 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. Podstawą miał być art. 157 kpa, który w dacie jego wydania miał następujące brzmienie. "Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub słusznych interesów obywateli, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw". Natomiast powołany art. 6 dekretu z dnia 6 września 1951 r. wskazywał, że granice gospodarstw i ich szacunek ustala orzeczenie o wykonaniu aktu nadania, które to orzeczenie jako prawomocne jest podstawą wpisu w księdze wieczystej prawa własności i wierzytelności z tytułu należności przypadających za gospodarstwo. Trudno więc uznać, że podstawa prawna była zgodna z rozstrzygnięciem. Skoro do daty wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. o komunalizacji Skarb Państwa nie został ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel działki nr [...], organ w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego winien skontrolować podstawę prawną nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej działki gruntu. Sąd uchylił obie decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem naruszyły one przepisy prawa materialnego oraz cytowane w uzasadnieniu przepisy postępowania – co miało wpływ na wynik sprawy.