I SA 2730/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) NSA Anna Łukaszewska - Macioch Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2004 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. 30 (trzydzieści) zł na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 2730/02 U z a s a d n i e n i e Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na wniosek E. K., decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., [...], stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej m.W. z dnia [...] lutego 1965 r., [...], o odmowie przyznania własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] [...], oznaczonej jako działka nr [...], hip. [...], o powierzchni [...] m², której dotychczasową właścicielką była A. P. i o przejściu budynków położonych na tej nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Burmistrz Gminy W. decyzją z dnia [...] marca 2002 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. P. z dnia [..] maja 1949 r. o ustanowienie własności czasowej wymienionej nieruchomości umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że za nieruchomość przy ul. [...] [...] w W. ustalone zostało odszkodowanie dla A. P., dawnej właścicielki. Wobec powyższego roszczenie poprzedniego właściciela wynikające z dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. W. zostały zaspokojone, a zatem przestał istnieć przedmiot sprawy i postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu. E. K., następczyni prawna A. P., złożyła odwołanie od tej decyzji, w którym wniosła o jej uchylenie i wydanie decyzji merytorycznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] września 2002 r., [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy W. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało m.in., że dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przewidywał dwie formy zaspokojenia roszczeń dawnych właścicieli lub ich następców prawnych; poprzez przyznanie własności czasowej do gruntu (obecnie użytkowania wieczystego) lub odszkodowania. W przedmiotowej sprawie przyznane zostało odszkodowanie na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), należy w związku z tym uznać, że roszczenia dawnych właścicieli zostały zaspokojone. W tym stanie rzeczy nie może dojść do pozytywnego rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu. W sytuacji, gdy nastąpiło zaspokojenie I SA 2730/02 roszczenia nie można mówić o istnieniu przedmiotu postępowania. Powołana w odwołaniu uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2000 r., sygn. OPK 12/00, dotyczy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Zgodnie z tą uchwałą Kolegium stwierdziło nieważność decyzji o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego z dnia 25 lutego 1965 r. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z innym stanem faktycznym. W wyniku odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego, ustalone zostało odszkodowanie. Wypłata odszkodowania zaspokoiła roszczenie byłego właściciela, a zatem decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...] [...] w W. nie narusza prawa. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję wniosła E.K. Powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego oraz literaturę przedmiotu, skarżąca podnosi, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z 1965 r. nie oznacza nic innego jak powrót do konieczności rozpatrzenia zgłoszonego wniosku o ustanowienie własności czasowej. Bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania, o której mówi art. 105 § k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś elementu stosunku materialnoprawnego i wobec tego nie można wydać decyzji co do istoty sprawy. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Wbrew stanowisku organów nie wystąpiła żadna z przyczyn uzasadniających umorzenie postępowania administracyjnego i istnieje nadal podstawa prawna (art. 7 dekretu) do orzekania w tej sprawie, są także spadkobiercy prawni dawnego właściciela, a wniosek o własność czasową nie został cofnięty. Nie ma podstaw do twierdzenia, że dekret przewidywał dwie formy zaspokojenia roszczeń byłych właścicieli, tzn. w formie przyznania prawa do gruntu lub odszkodowania. Postępowanie dotyczące wniosku o przyznanie własności czasowej poprzedza postępowanie w sprawie odszkodowania. Postępowanie o odszkodowanie ma charakter wtórny. Brak jest tożsamości materialnoprawnej pomiędzy tymi sprawami, zaś decyzje w nich podjęte mają niezależny i samodzielny byt i z tego też powodu postępowanie o ustanowienie użytkowania wieczystego nie może być umorzone. Skarżąca powołała także uchwałę NSA z 23 października 2000 I SA 2730/02 r., OPK 12/00, z której wynika, że wydanie ostatecznej decyzji o odszkodowaniu za grunt, w związku z odmową przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa do gruntu na podstawie art. 7 dekretu, nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności tej ostatniej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiadając na skargę przytoczyło argumenty powołane w swojej decyzji i wniosło oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Należy się zgodzić z argumentami skargi, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. występuje, gdy brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego i wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu I SA 2730/02 postępowania, a przed jego zakończeniem. Szczególne znaczenie ma odróżnienie przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż byłoby to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 1992 r., sygn. I S.A. 1289/91 (ONSA 1992, z., poz. 17) stwierdził, że brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony. Cytowany wyrok, a także inne orzeczenia NSA wskazują, że jeżeli strony postępowania administracyjnego są zainteresowane rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, to umorzenie postępowania, które kończy formalnie postępowanie w danej sprawie, oznacza uchylenie się organu administracji od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i jest sprzeczne z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., a także narusza przepis art. 105 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie nie zachodziły okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania, a zatem wydane decyzje naruszają art. 105 § 1 k.p.a. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo z dnia [...] października 2001 r., w którym skarżąca E. K. informuje Burmistrza Gminy W., iż upoważnia syna J. K. do reprezentowania jej w przedmiotowej sprawie. Do pisma tego dołączony jest urzędowo potwierdzony odpis pełnomocnictwa. Mimo to decyzje Burmistrza Gminy W. z dnia [...] marca 2002 r. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2002 r. zostały doręczone skarżącej, a nie pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie, a więc doręczeń dokonano z naruszeniem to art. 40 § 2 k.p.a. i oznacza to, że skarżąca nie była należycie reprezentowana przed tymi organami. Uzasadnione jest także stanowisko przedstawione w skardze, iż przyznanie odszkodowania za nieruchomość nie ma wpływu na rozstrzygnięcie wniosku o własność czasową (użytkowanie wieczyste). Przyznanie prawa do gruntu na I SA 2730/02 podstawie dekretu i ustalenie odszkodowania zależą od różnych przesłanek, dlatego te rozstrzygnięcia te nie są alternatywne. W uchwale z dnia 23 października 2000 r., OPK 12/00 (ONSA 2001, z. 2, poz. 61) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wydanie ostatecznej decyzji o odszkodowaniu za grunt, w związku z wydaniem decyzji zawierającej odmowę przyznania poprzednim właścicielom prawa do gruntu w trybie art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, nie stanowi przeszkody stwierdzenia nieważności tej ostatniej decyzji. Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę przedstawiony w tej uchwale pogląd podziela. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powyższej ustawy w związku z art. 97 § 2 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.