I SA 2736/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Lech NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2002 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu równoważnika pieniężnego oddala skargę. I S.A. 2736/02 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2002 roku numer [...] Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2002 roku numer [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej orzekającą o zwrocie przez K. G. nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej podniósł, że w dniu 25 maja 1995 roku K. G. wystąpił z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego, w którym wskazał żonę J. G. oraz dwoje dzieci, syna R. i córkę D., jako członków jego rodziny uprawnionych do wspólnego zamieszkiwania, a także podał, iż wraz z rodziną zamieszkuje w budynku położonym w B. przy ulicy [...], a głównym lokatorem jest dziadek żony wnioskodawcy M. M. W oświadczeniu mieszkaniowym z 25 maja 1995 roku K. G. zobowiązał się do zawiadomienia organów zakwaterowania Oddziału Straży Granicznej o każdej zmianie mającej wpływ na ustalenie świadczeń związanych z prawem do mieszkania funkcyjnego pod rygorem zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 1995 roku numer [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, działając na podstawie ustawy z 12 października 1990 roku o Straży Granicznej ( Dz. U. 78/90, poz.462 ze zmianami) i na podstawie przepisów zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych numer 44 z 19 marca 1993 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad wypłaty funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważników pieniężnych związanych z prawem do lokalu mieszkalnego, z dniem 4 stycznia 1995 roku przyznał funkcjonariuszowi Straży Granicznej K. G., równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Aktem notarialnym z dnia [...] marca 1997 roku repertorium [...] numer [...] K. i J. małżonkowie G. nabyli prawo użytkowania wieczystego działki gruntu o powierzchni [...] metrów kwadratowych położonej w B. przy ulicy [...] oraz nabyli własność znajdującego się na tym gruncie budynku mieszkalnego. Dla zabudowanej nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...] jest urządzona księga wieczysta Kw. [...]. Pismem z dnia 22 sierpnia 2001 roku [...] Oddział Straży Granicznej wezwał K. G. do zwrotu kwoty w wysokości [...] złotych, jako nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za bark lokalu mieszkalnego za okres od 13 marca 1997 roku do 31 października 1997 roku. Decyzją z dnia [...] listopada 2001 roku numer [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, działając na podstawie przepisów ustawy z 12 października 1990 roku o Straży Granicznej ( Dz. U. 78/90, poz.462 ze zmianami) oraz na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22 grudnia 1999 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania ( Dz. U. 106/99, poz.1213 ze zmianami) orzekł o zwrocie przez K. G. kwoty [...] złotych, jako nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 13 marca 1997 roku do 31 października 1997 roku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 roku numer [...] Komendant Główny Straży Granicznej uchylił w całości decyzję z [...] listopada 2001 roku numer [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2002 roku, wydanym na podstawie art.97 § 1 pkt.4 k.p.a., Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, zawiesił z urzędu postępowanie dotyczące zwrotu przez K. G. nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, do czasu uprawomocnienia się decyzji rozstrzygającej o utracie prawa do pobierania równoważnika. Decyzją z dnia [...] marca 2002 roku numer [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, działając w oparciu o przepisy art.96ust.1 i ust.2 ustawy z dnia 12 października 1990 roku o Straży Granicznej ( Dz. U. 78/90, poz.462 ze zmianami) oraz na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22 grudnia 1999 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania ( Dz. U. 106/99, poz.1213 ze zmianami) stwierdził, że K. G. z dniem [...] marca 1997 roku utracił uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznane decyzją tegoż organu z dnia [...] czerwca 1995 roku numer [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2002 roku Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie nienależnie pobranego przez K. G. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 roku numer [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, działając na podstawie przepisów ustawy z 12 października 1990 roku o Straży Granicznej ( Dz. U. 78/90, poz.462 ze zmianami) oraz na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22 grudnia 1999 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania ( Dz. U. 106/99, poz.1213 ze zmianami), orzekł o zwrocie przez K. G. kwoty [...] złotych, jako nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 13 marca 1997 roku do 31 października 1997 roku. Decyzją z dnia [...] września 2002 roku numer [...] Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2002 roku numer [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. Na decyzję z dnia [...] września 2002 roku numer [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej skarge do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. G. Skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podniósł zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez oparcie decyzji organu I instancji na przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22 grudnia 1999 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania ( Dz. U. 106/99, poz.1213 ze zmianami), który to akt prawny nie obowiązywał w dacie podejmowania w/w decyzji, a także nieustosunkowanie się do zarzutu dotyczącego naruszenia art.410 k.c. oraz przepisów kodeksu cywilnego odnośnie przedawnienia roszczeń i naruszenie art.7 k.p.a. , art.8 k.p.a., art.9 k.p.a., art.77 k.p.a. poprzez mało wnikliwa analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienia o charakterze procesowym . Po pierwsze stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Zarzuty podniesione w skardze są całkowicie bezzasadne i nie mogą zostać uwzględnione. Stosownie do treści art.96 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1990 roku o Straży Granicznej ( Dz. U. 78/90, poz.462 ze zmianami) funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Na podstawie ustawowego upoważnienia wynikającego z treści art.95 ust.2 i art.96 ust.2 ustawy z 12 października o Straży Granicznej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 22 grudnia 1999 roku wydał rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania ( Dz. U. 106/99, poz.1213 ze zmianami). Według treści § 15 rozporządzenie weszło w życie z dniem ogłoszenia, to jest w dniu 24 grudnia 1999 roku. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść § 14 rozporządzenia, który wprost stanowił, iż traci moc obowiązujące poprzednio zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 września 1997 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania ( M.P. 76, poz.712). Z treści § 5 rozporządzenia MSWiA z 22 grudnia 1999 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania wynika, iż zasadą jest, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się funkcjonariuszowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członek jego rodziny nie posiada lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w § 1 ust.1 pkt.1-4 rozporządzenia. Poza sporem pozostaje okoliczność, że w dacie wydawania decyzji z [...] czerwca 1995 roku numer [...] ani K. G., ani żaden z członków jego rodziny nie posiadał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu, umowy najmu lokalu, za który obowiązani byliby płacić czynsz regulowany, spółdzielczego lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość-§ 5 pkt.1 w/w zarządzenia MSWiA z 30 września 1997 roku. Okoliczność ta stanowiła podstawę do wydania decyzji przyznającej K. G. z dniem [...] stycznia 1995 roku równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że na podstawie umowy sporządzonej w dniu [...] marca 1997 roku w formie aktu notarialnego repertorium [...] numer [...], K. i J. małżonkowie G. nabyli prawo użytkowania wieczystego działki gruntu o powierzchni [...] metrów kwadratowych położonej w B. przy ulicy K[...] oraz własność budynku mieszkalnego znajdującego się na tym gruncie. Według treści § 10 w/w rozporządzenia funkcjonariusz jest zobowiązany niezwłocznie zawiadomić o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego lub za brak lokalu mieszkalnego albo mających wpływ na ich wysokość. Zawiadomienia dokonuje się poprzez złożenie oświadczenia mieszkaniowego. Mimo zaistnienia okoliczności mających istotny wpływ na posiadanie przez K. G. uprawnień do równoważnika pieniężnego, funkcjonariusz wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 10 rozporządzenia, nie zawiadomił właściwych organów o treści aktu notarialnego. Z przepisu § 8 ust.4 w/w rozporządzenia wynika, że równoważnik pieniężny przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnień do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tych uprawnień. O utracie uprawnień do równoważnika pieniężnego orzeka się w drodze konstytutywnej decyzji administracyjnej. Ostateczną decyzją z [...] marca 2002 roku numer [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej orzekł o utracie przez K. G. z dniem [...] marca 1997 roku uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jeżeli funkcjonariusz utracił uprawnienia do równoważnika pieniężnego, to decyzja orzekająca o jego utracie powoduje ten skutek, że decyzja przyznająca uprawnienie przestaje wywoływać skutki prawne. Z tych względów, biorąc pod uwagę treść § 11 w/w rozporządzenia organ administracji publicznej zasadnie uznał, że w okresie od 13 marca 1997 roku do 31 października 1997 roku K. G. nienależnie pobrał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W tym miejscu należy podkreślić, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania ( Dz. U. 118/02, poz.1014 ze zmianami) weszło w życie z dniem ogłoszenia, to jest w dniu 26 lipca 2002 roku-§ 12 rozporządzenia. Natomiast przepis § 11 tegoż rozporządzenia stanowi, że przepisy rozporządzenia stosuje się od dnia 16 czerwca 2002 roku. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że przepisy w/w rozporządzenia mogły być stosowane dopiero od daty wejścia w życie rozporządzenia, bowiem brak było podstaw do stosowania przepisów, które nie weszły w życie. Ponadto w treści w/w rozporządzenia brak jest przepisu o utracie mocy przez poprzednie rozporządzenie, a tym samym do chwili wejścia w życie rozporządzenia z 28 czerwca 2002 roku dopuszczalne było stosowanie przepisów rozporządzenia z 22 grudnia 1999 roku. Pamiętać przy tym należy, że co innego oznacza data wejścia w życie aktu prawnego, a co innego oznacza data od której dany akt prawny znajduje zastosowanie. Decyzja organu I instancji wydana została w dniu [...] czerwca 2002 roku, a więc w dacie gdy jeszcze nie weszły w życie przepisy rozporządzenia z 28 czerwca 2002 roku, w tym także przepis § 11 tegoż rozporządzenia. Oznacza to, że w dacie wydawania decyzji nie było prawnie możliwe stosowanie przepisów tegoż rozporządzenia i rozwiązania zawartego w § 11, a jednocześnie nie utraciło mocy rozporządzenie z 22 grudnia 1999 roku. Wreszcie należy stwierdzić ,że zgodnie z treścią art.1 k.p.c. sprawami cywilnymi są sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy i inne, do których przepisy kodeksu postępowania cywilnego stosuje się z mocy szczególnych ustaw. Z kolei według art.1 § 1 pkt.1 k.p.a. kodeks ten normuje postępowanie w sprawach, które mają charakter administracyjny, to jest regulują taki stosunek prawny, w którym jednym z uczestników jest organ administracji publicznej właściwy do rozpatrzenia indywidualnego sporu w drodze decyzji administracyjnej. Należy więc uznać, że sprawa jest cywilna, jeżeli stosunek prawny podlega normom o charakterze cywilnym. Prawo cywilne służy uregulowaniu stosunków majątkowych, z tym jednak zastrzeżeniem, że działaniem prawa cywilnego nie jest objęta dziedzina stosunków podlegających zakresowi działania organów administracji publicznej. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że sprawa przyznania, zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest sprawą administracyjną, a nie sprawą cywilną w rozumieniu art.1 k.p.c. Rozpatrzenie tej sprawy należy do właściwości organów administracji publicznej w oparciu o przepisy ustawy z 12 października 1990 roku o Straży Granicznej i w oparciu o przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawowej delegacji, a także przy zastosowaniu norm kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem przepisów prawa cywilnego. ( vide wyrok Sądu Najwyższego z 9.02.2001 r OSNP 18/2001/548, uchwała Sądu Najwyższego z 18.12.1992 r III AZP 27/92 OSNC 9/93/141) Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.