I SA 2740/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) NSA Anna Łukaszewska - Macioch Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2004 r. sprawy ze skargi W. K. i A.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2002 r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Wojewody [...] 330 (trzysta trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżących. I SA 2740/02 U z a s a d n i e n i e Prezydium Rady Narodowej m.W. decyzją z dnia [...] lutego 1973 r., [...], orzekło o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] (nr hip. [...], o pow. [...] m²) na rzecz W. K. i A. B. Ten sam organ decyzją z dnia [...] stycznia 1973 r., [...], nie uwzględnił wniosku wymienionych o przyznanie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] przy ul. [...] w W. W decyzji tej organ podał, że W. [...] i A. [...] posiadają jeszcze jedną działkę zabudowaną domem jednorodzinnym przy ul. [...] w W. Wymienione decyzje wydane zostały na podstawie art. 53, 55 i 58 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). W odniesieniu do nieruchomości przy ul. [...] Prezydium Rady Narodowej m. W. decyzją z dnia [...] maja 1972 r., [...], odmówiło ustanowienia użytkowania wieczystego. Wymienione nieruchomości podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu [...] lipca 1990 r. W. K. wystąpiła do Urzędu Dzielnicy W. o prośbą o ponowne przeanalizowanie "w.w. spraw, zmianę decyzji w sprawie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną działkę oraz zadośćuczynienia bezprawnie zagarniętym mieniem". W piśmie z [...] listopada 1990 r. W. K. wniosła o zwrot wymienionych działek albo, gdyby to nie było możliwe, rekompensatę w postaci nieruchomości podobnych. Burmistrz Dzielnicy W. pismem z [...] kwietnia 1991 r. poinformował zainteresowaną, że wymienione nieruchomości weszły w skład obszaru objętego decyzją lokalizacyjną z 8 kwietnia 1972 r. dotyczącą zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i osiedle zostało zrealizowane. Za nieruchomość przy ul. [...]wypłacono odszkodowanie, a przepisy nie przewidują jego rewaloryzacji. Za nieruchomość przy ul. [...] może być wypłacone odszkodowanie na podstawie art. 90 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jednak przyznanie w ramach tego odszkodowania działki pod budowę domu jednorodzinnego nie jest możliwe z uwagi na brak inwentaryzacji mienia komunalnego i niemożność dysponowania mieniem spoza gminy. Równocześnie urząd poprosił W. K. o potwierdzenie zgody na ustalenia odszkodowania oraz wskazanie osób uprawnionych do jego otrzymania. W. K. i A. B. odpowiadając na powyższe pismo wyrazili zgodę na odszkodowanie za nieruchomość przy ul. [...]. W dniu [...] maja 2001 r. W. K. i A. B. wystąpili do Starosty Powiatu [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.W. z dnia [...] stycznia 1973 r. (dot. działki przy ul.[...]) i uzupełnienie odszkodowania za grunt przy ul. [...] do rzeczywistej wartości rynkowej. Stanowisko to podtrzymali w piśmie z dnia [...] czerwca 2001 r., skierowanym do Starosty. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] maja 2002 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...], stwierdzając m. in., że sprawa odszkodowania za tę nieruchomość była rozstrzygnięta decyzją Prezydium Rady Narodowej m.W. z dnia [...] stycznia 1973 r., które nie uwzględniło wniosku o odszkodowanie, ponieważ wnioskodawcy posiadali inną działkę (przy ul. [...]) zabudowaną domem jednorodzinnym, za którą otrzymali odszkodowanie. Od tej decyzji zainteresowani nie wnieśli odwołania. Artykuł 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości określał, za jakie nieruchomości przysługuje odszkodowanie. Do nieruchomości niewymienionych w tym przepisie miał zastosowanie art. 9 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. W. Obecnie sprawy te reguluje art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który jest powtórzeniem art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. i jego treść wyraźnie wskazuje, że odszkodowanie przysługuje za jedną działkę. Ponowne orzekanie w sprawie odszkodowania powodowałoby wydanie decyzji z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wojewoda [...] nie uwzględnił odwołania A. B. i decyzją z dnia [...] października 2002 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wojewoda przyjął, że sprawa odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] była rozstrzygnięta decyzją Prezydium RN m.W. z [...] stycznia 1973 r., którą nie uwzględniono wniosku ponieważ wnioskodawcy posiadali inną działkę zabudowaną domem jednorodzinnym, za którą otrzymali odszkodowanie. Artykuł 53 ustawy z 1958 r. określał, za jakie nieruchomości i w jakich warunkach przysługuje odszkodowanie. Inne, niż określone w tym przepisie, nieruchomości podlegały przepisom art. 9 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. W. Uprawnienia z art. 7 ust. 5 i 8 dekretu zostały wygaszone przez ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w art. 215 reguluje kwestie odszkodowawcze za nieruchomości warszawskie. Przepis ten wskazuje, że odszkodowanie przysługuje za jedną działkę, która przed wejściem w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Decyzja Starosty jest prawidłowa i wynika z niej brak podstaw do rozpatrzenia sprawy odszkodowania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. K. i A.B. wnieśli o uchylenie powyższych decyzji i wskazali, że wniosek z dnia [...] maja 2001 r. należy potraktować jako wniosek o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. W sprawie błędnie powołany został art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przyznanie odszkodowania za inną działkę zabudowaną domem jednorodzinnym (ul. [...] ) stało się przyczyną odmowy ustalenia odszkodowania za inną nieruchomość (ul.[...]). Decyzja o odmowie została wydana wcześniej, niż decyzja o odszkodowaniu. Skarżący podnoszą ponadto, że przyznane odszkodowanie było w istocie odszkodowaniem za dom jednorodzinny na działce przy ul. [...], bowiem przepisy ustawy z 1958 r. nie przewidywały odszkodowania za grunt pod takim domem. Grunt przeszedł na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania. Z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że odszkodowanie przysługuje za dwa rodzaje nieruchomości, przy czym odszkodowanie przysługuje na inną działkę, niż ta pod domem jednorodzinnym. Wskazują na to inne warunki przyznania odszkodowania za dom i inne za działkę pod budowę domu. Przyznanie odszkodowania za dom jednorodzinny nie wyklucza – w świetle art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – przyznania odszkodowania za działkę, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek skarżących z dnia [...] maja 2001 r., skierowany do Starosty Powiatu [...] był oczywisty. Dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.W. z dnia [...] stycznia 1973 r., nr [...] i przyznania odszkodowania za działkę przy ul. [...] (pkt 1 wniosku) oraz uzupełnienia odszkodowania z 1973 r. za grunt przy ul. [...] (pkt 2 wniosku). Wniosek ten skarżący ponowili w piśmie z dnia [...] czerwca 2001 r.,również skierowanym do Starosty. Wobec takiej treści podań skarżących Starosta Powiatu [...], jako organ niewłaściwy do załatwienia sprawy, obowiązany był na podstawie art. 65 § 1 w związku z art. 19 k.p.a. niezwłocznie przekazać te wnioski do organu właściwego, zawiadamiając o tym W. K. i A. B. Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję wydaną z pominięciem wynikającego z art. 65 § 1 k.p.a. obowiązku, również naruszył ten przepis. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia także innych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 104 i 105 § 1. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego i wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Szczególne znaczenie ma odróżnienie przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż byłoby to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 1992 r., sygn. I S.A. 1289/91 (ONSA 1992, z., poz. 17) stwierdził, że brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony. Cytowany wyrok, a także inne orzeczenia NSA wskazują, że jeżeli strony postępowania administracyjnego są zainteresowane rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty, to umorzenie postępowania, które kończy formalnie postępowanie w danej sprawie, oznacza uchylenie się organu administracji od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i jest sprzeczne z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., a także narusza przepis art. 105 § 1 k.p.a. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powyższej ustawy w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.