I SA 2742/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie WSA Daniela Kozłowska NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.) Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2004r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2002 r. Nr [...], 2) zasądza od Wojewody M. na rzecz L. R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu I SA 2742/02 UZASADNIENIE Wojewoda M. decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2002r., po rozpatrzeniu odwołania L. R. od decyzji Nr [...] Starosty Powiatu [...] z dnia [...]marca 2002 r. odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej część działek nr [...] i nr [...] z dawnego obrębu [...], a oznaczonej obecnie jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni 489,49 m2 - utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda M. podał, że przedmiotowy teren został wywłaszczony na rzecz Państwa decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. [...] W. z dnia [...] lipca 1972 r. pod budowę ulicy [...] zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia[...] września 1970 r. Organ I instancji odmówił zwrotu przedmiotowego gruntu, ponieważ nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art.137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Starosta Powiatu [...] uznał, iż cel wywłaszczenia, tj. budowa ulicy [...], został zrealizowany a przedmiotowy teren znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Organ powołał się przy tym na ustawową definicję pojęcia "ulica" zawartą w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którą przez ulicę należy rozumieć "drogę na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniej otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych". Obszar będący przedmiotem wniosku spełnia przesłanki wynikające z tej definicji. Organ I instancji powołał się przy tym na pismo Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] września 1999 r. (k.52) oraz Wydziału Technicznego, a także Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy W.(k.53 i 142), jak również na wyniki oględzin przeprowadzonych z udziałem strony w dniu [...] lipca 2001 r., z których wynika, że przedmiotowy teren znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Wynika to także z załączonej do akt odbitki mapy (k.115). Istniejąca trasa to nie tylko jezdnia lecz cały obszar pomiędzy tymi liniami. Znajdują się na nim naniesienia służące drodze, tj. rów odwadniający oraz słupowa linia energetyczna wraz z oświetleniem. Rozpoznając odwołanie L. R. od powyższej decyzji Wojewoda M. uznał, że dokonana przez organ I instancji ocena materiału dowodowego była prawidłowa i wynika z niej oczywisty brak podstaw do zwrotu przedmiotowego gruntu. W ocenie organu odwoławczego powyższe ustalenia powodują, że zwrot tej części terenu nie jest możliwy. Podnoszone przez stronę w odwołaniu okoliczności stanowią jedynie odmienną interpretację faktów ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrotowi podlega grunt, który stał się zbędny na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Przez zbędność należy rozumieć te okoliczności, które zostały wymienione w art. 137, nie zaś aktualny stan gruntu. Fakt, iż obecnie teren ten jest zaniedbany, nie może stanowić przesłanki jego zwrotu. Nie ma w tym przypadku zastosowania potoczne rozumienie zbędności, bowiem przez zbędność należy rozumieć wyłącznie okoliczności wymienione w ustawie, a nie aktualny stan gruntu. Skargę na decyzję Wojewody M. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego L. R. Skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 137 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także przepisów postępowania – art. 7,12,75 § 1 i 78 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi L. R. wskazał, że już z samej treści decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] lipca 1972 r. wynikało, że z wywłaszczonego obszaru tylko część była przeznaczona pod budowę ulicy [...]. Żaden z organów nie ustalił, jaka to miała być część. W 1972 r. na wywłaszczonym gruncie wykonano jezdnię o szerokości 6 m i po południowej stronie rów. Architekci twierdzą, że rów służy do odwodnienia jezdni, a zbierana przezeń woda winna spływać do ulicy [...]. Nie jest to zgodne ze stanem faktycznym, gdyż w rzeczywistości rów jest ściekiem, do którego jest tłoczona woda opadowa z osiedla mieszkaniowego Spółdzielni "Z". Z uwagi na małą przepustowość i brak połączenia z rowem przy ulicy P. woda z rowu zalewa działkę skarżącego. W tej sytuacji rów został częściowo zasypany przez skarżącego, gdyż w rzeczywistości spełniał odwrotną funkcję od zamierzonej. Z projektowanego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zamiar rozszerzenia ulicy [...] z 6 do 20 metrów oraz rowu do 8 metrów. Skarżący uważa, że jest to związane z prawdopodobną inwestycją, jaka jest planowana w obrębie rezerwatu [...], z którego wyłączono obszar o pow. ok. 20.000 m2 i na ten cel jest potrzebny – dotychczas niewykorzystany – grunt będący przedmiotem wniosku o zwrot. W ocenie skarżącego, odmawiając zwrotu gruntu organy naruszyły przepisy art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż cel wywłaszczenia nie tylko w ciągu 7 lat, ale do chwili obecnej nie został na nim zrealizowany. Nieuzasadniona jest argumentacja odwołująca się w niniejszej sprawie do definicji ulicy, gdyż te dodatkowe – poza jezdnią – elementy ulicy, o których mowa w definicji zawartej w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, nie zostały wykonane. Nie można więc zgodzić się ze stwierdzeniem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Co do przebiegu postępowania administracyjnego skarżący zarzucił organowi nieuwzględnienie jego wniosku o dokonanie wizji lokalnej, która by potwierdziła zasadność utrzymania ulicy w jej liniach rozgraniczających, a także urządzeń drogi, w szczególności rowu jako urządzenia – w jego ocenie - szkodliwego. Odpowiadając na skargę Wojewoda M. podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim należy podkreślić, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie sądowe nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, ze skargę należało uwzględnić, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty Powiatu [...] zostały wydane z naruszeniem norm prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. [...] W. z dnia [...] lipca 1972 r. Nr [...] przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 z późn. zm.) pod budowę ulicy [...], zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] września 1970 r. Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. O zbędności w myśl tego przepisu przesądzają: - sytuacja faktyczna - kiedy mimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1) albo - sytuacja prawna - polegająca na tym, że utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (art. 137 ust. pkt 2). Na organie rozpatrującym wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ciąży obowiązek ustalenia, czy zachodzi co najmniej jedna z wymienionych sytuacji. W niniejszej sprawie przedmiotem żądania L.R. - jest zwrot tej części nieruchomości, na której - jak twierdzi strona – nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. budowa ulicy [...]. Zadaniem organu rozpatrującego wniosek było zatem ustalenie, czy rzeczywiście w odniesieniu do przedmiotowej części wywłaszczonej nieruchomości spełnione zostały przesłanki określone w cyt. wyżej art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści pism Starostwa Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 1999 r a także z dnia [...]marca 1999 r. Nr [...], wynika, że organ zwrócił się do Gminy W. o informacje: 1) czy i kiedy rozpoczęto na przedmiotowej nieruchomości prace związane z budową ul. [...], 2) czy w przypadku niezrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu utraciła moc decyzja o lokalizacji nr [...] z dnia [...] września 1970 r., 3) czy w przypadku zrealizowania inwestycji cel wywłaszczenia zrealizowano na całości czy części (jakiej) nieruchomości, 4) czy inwestor, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie posiada ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Treść powyższego pisma wskazuje, iż organ zmierzał do ustalenia i oceny przesłanek o których mowa w art. 137 ust. 1. Jednak okoliczności istotnych dla ich ustalenia, których dotyczyło cyt. pismo, ani Starosta Powiatu [...], ani też Wojewoda M. nie wyjaśnił. Mimo, iż rozstrzygnięcie podjęto w niniejszej sprawie w oparciu o przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jednak ani z uzasadnienia decyzji, ani z materiału dokumentacyjnego nie wynika, aby organy rozważały, w jakim czasie licząc od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna, rozpoczęto na przedmiotowym terenie prace związane z budową ulicy [...], ani też – jeśli budowy nie zrealizowano w całości lub w części - czy decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] września 1970 r. zachowała moc obowiązującą. Stwierdzenie, że nie zaistniały przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości, organy oparły wyłącznie na uzyskanych w postępowaniu w instancji informacjach odpowiednich komórek organizacyjnych Urzędu Gminy W., że przedmiotowy grunt znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...] i jest zajęty pod odwodnienie, pas przyległy, trawnik oraz oskarpowanie rowu odwadniającego niezbędnego do eksploatacji ulicy. Stwierdzić należy, że taki materiał dowodowy jest niewystarczający dla rozstrzygnięcia, iż grunt będący przedmiotem wniosku L. R. nie stał się zbędny na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenia te dotyczą aktualnego stanu nieruchomości, a nie faktów dotyczących podjęcia na przedmiotowym gruncie, w ciągu 7 lat od wywłaszczenia, prac związanych z realizacją celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Realizacja inwestycji w postaci budowy ulicy wiąże się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi, co powinno znaleźć potwierdzenie w odpowiedniej dokumentacji. Z akt sprawy nie wynika, aby organ prowadzący postępowanie wyczerpał możliwości zgromadzenia dokumentacji niezbędnej do oceny, czy zaistniały przesłanki zwrotu przedmiotowego gruntu. Przesłanki te winny być precyzyjnie ustalone i właściwie ocenione. Tymczasem w aktach sprawy brak jest nawet decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] września 1970 r., na którą powołały się organy orzekające w sprawie. Należy się zgodzić ze stwierdzeniem Wojewody, że fakt, iż obecnie teren ten jest zaniedbany, nie może stanowić przesłanki jego zwrotu. Niemniej jednak, skoro aktualny stan przedmiotowego gruntu nie wskazuje na wykonanie na nim prac budowlanych (por. protokół oględzin nieruchomości w dniu [...] października 1997 r. – k.30), to tym bardziej organ prowadzący postępowanie zobowiązany był do ustalenia, kiedy i jakie prace zostały wykonane na terenie objętym żądaniem zwrotu. W uzasadnieniu wyroku z dnia 6 marca 2002 r. III RN 11/01 (OSNP 2002/21/513) Sąd Najwyższy stwierdził, że nie jest równoznaczne z wybudowaniem ulicy jedynie wydzielenie pasa gruntu i utwardzenie jej nawierzchni. Sąd Najwyższy podzielił w tym zakresie wykładnię przedstawioną w wyroku NSA z dnia 8 listopada 1999 IV SA 2428/98 (Lex nr 48656), a także w wyroku z dnia 21 października 1991 r. IV SA 914/91 (ONSA 1992 /1/1). W niniejszej sprawie brak decyzji o lokalizacji szczegółowej nie pozwala na ustalenie zakresu zadania inwestycyjnego i terenu niezbędnego do jego realizacji. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, zwłaszcza w świetle treści uzasadnienia decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] lipca 1972 r., z którego wynika, że tylko część nieruchomości objętej tą decyzją została przeznaczona pod budowę ulicy [...]. W tej sytuacji ogólnikowe stwierdzenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż istnieje ulica, a sporny teren jest objęty jej liniami rozgraniczającymi, nie wystarcza aby uznać, że nie zachodzi przesłanka zbędności, o której mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zważyć przy tym należy, że z uwagi na wyjątkowy charakter wywłaszczenia stosowanie przepisów ustawowych odnoszących się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może opierać się na dowolnej ich interpretacji. Odmowa zwrotu nieruchomości bez zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego i właściwej jego oceny była zatem w niniejszej sprawie przedwczesna, a wydane decyzje organów obu instancji naruszyły przepis art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchybiono także przepisom postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 i art. 77 kpa nakazującym organowi przed wydaniem decyzji podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Naruszenie to miało przy tym istotny wpływ na wynik sprawy. Uznać należy, że zarzut naruszenia przepisów procesowych przez nieuwzględnienie wniosku strony o przeprowadzenie oględzin nieruchomości nie jest uzasadniony, gdyż w aktach sprawy znajduje się protokół oględzin przeprowadzonych w dniu [...]października 1997 r. z udziałem skarżącego L. R. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy, art.152 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.