I SA 2751/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie as. WSA Maria Tarnowska (spr.) WSA Jolanta Zdanowicz Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. I SA 2751/03 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] odmawiającej przyznania w trybie art. 160 kpa odszkodowania za poniesioną szkodę w związku z decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] stycznia 1955 r. nr [...] - utrzymującą w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1954 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] – której w części wydanie z naruszeniem prawa, a w części nieważność, stwierdzona została decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1997 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uruchomił nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego w nowej sprawie, zakończony wydaniem przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji w dniu [...] sierpnia 2003 r. W decyzji wyjaśniono, że zmiana interpretacji prawa w kwestii związku przyczynowego pomiędzy orzeczeniem o odmowie przyznania prawa własności czasowej a szkodą, wyrażona w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 2001 r. - a więc po wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. – nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa. Nie można twierdzić, że organ powinien był przyznać, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, że istnieje związek przyczynowy miedzy tą decyzją a szkodą, skoro Sąd Apelacyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2000 r. sygn. akt I ACa 126/00 stwierdził, że pomiędzy szkodą w postaci sprzedanych lokali a decyzją wydaną na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], której wydanie z naruszeniem prawa stwierdził organ nadzoru, nie istnieje związek przyczynowy, a pogląd ten został zweryfikowany przez Sąd Najwyższy dopiero w wyroku z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. akt I CKN 117/00. A zatem zmiana poglądu w orzecznictwie nastąpiła po wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. W zaskarżonej decyzji powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2002 r., sygn. akt I SA 705/01, którego, wbrew twierdzeniom strony – nie cytowano, lecz uogólniono sens wyroku. Cytowany przez stronę fragment uzasadnienia wyroku: "Decyzja orzekająca o odszkodowaniu nie podlega zaskarżeniu w toku instancji administracyjnych (nie przysługuje od niej odwołanie)" oznacza jedynie, iż zgodnie z art. 160 § 5 kpa tryb dochodzenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym jest jednoinstancyjny. Strona nie może wnieść odwołania od decyzji do organu administracyjnego, ale może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Organ podkreślił, że wbrew zarzutowi, wydając decyzję oparł się na obowiązujących przepisach prawa i że decyzją rozstrzygnięto sprawę co do jej istoty w całości. Wydając w dniu [...] sierpnia 2003 r. decyzję nr [...], nie naruszono zasad ogólnych zawartych w art. 6 i w art. 7 kpa, decyzja została wydana zgodnie z art. 77 § 1 kpa w oparciu o cały zebrany materiał dowodowy. Zarzut naruszenia przez organ art. 104 § 2 kpa nie jest uzasadniony, ponieważ organ rozstrzygnął sprawę co do istoty. Organ nie naruszył art. 107 § 3 kpa, ponieważ wyczerpująco przedstawił w uzasadnieniu decyzji stan faktyczny oraz wyjaśnił podstawę prawną decyzji wraz z przytoczeniem przepisów prawa, na których się oparł. Zarzut naruszenia art. 156 kpa również nie jest uzasadniony, ponieważ sprawę rozpatrzono co do istoty, odnosząc się do sprawy odszkodowania. Nie zaistniały zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. Skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. nr [...] wniosła A. Z., zarzucając tej decyzji oraz decyzji poprzedzającej, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 361 kc w zw. z art. 160 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 77 § 1, 104 § 2, 107 § 3, 156 i nast. oraz 160 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, i wniosła o ich uchylenie w całości. Skarżąca zarzuciła, że argumentacja organu administracji zawarta w zaskarżanych decyzjach, tak w zakresie merytorycznym jak i proceduralnym, nie może się ostać, jako naruszająca powołane na wstępie przepisy obowiązującego prawa. Błędne jest twierdzenie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jakoby decyzja o odmowie przyznania odszkodowania, wydana w trybie art. 160 kpa, nie podlegała kontroli w trybie nadzwyczajnego środka zaskarżenia, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania nie jest przyznanie odszkodowania, ale formalna kontrola legalności i prawidłowości decyzji administracyjnej. Decyzja o odmowie przyznania odszkodowania podlega badaniu w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Wynika to z faktu, iż wniosek o stwierdzenie nieważności takiej decyzji wszczyna postępowanie w nowej sprawie prowadzonej na podstawie art. 156 kpa, nie zaś na podstawie art. 160 kpa, jak i z zasady praworządności (art. 6 kpa) wskazującej, iż wszelkie decyzje administracyjne winny być wydawane w granicach i na podstawie prawa, zaś kwalifikowane wady tych decyzji muszą być usuwane w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia. W przeciwnym bowiem razie organ administracyjny wydający decyzję w trybie art. 160 kpa byłby całkowicie pozbawiony kontroli i nadzoru swych działań, a tym samym wszelkie jego dowolne, sprzeczne z prawem działania byłyby pozbawione możliwości weryfikacji. Taki wniosek nie może się ostać w świetle powyżej powołanych zasad naczelnych procedury administracyjnej. W zakresie merytorycznym podnieść należy, iż wbrew twierdzeniom Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzja o odmowie odszkodowania wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. naruszeniem art. 160 kpa w zw. z art. 361 kc. Z treści art. 361 kc wynika, że odpowiedzialność odszkodowawcza zachodzi wówczas, gdy ustalone zostaną: określone zachowanie się zobowiązanego (noszące cechy bezprawności), szkoda będąca wynikiem tego zachowania oraz normalny związek przyczynowy łączący te zdarzenia. Wystąpienie tych dwóch przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej nie jest negowane przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (okoliczność bezsporna). Organ ten podważa istnienie trzeciej przesłanki odpowiedzialności – związku przyczynowego między zachowaniem się organu administracji a powstałą szkodą, wskazując w tym zakresie, iż szkoda nie wynika tu bezpośrednio z wydanej decyzji administracyjnej (co do której stwierdzono nieważność), ale z późniejszych decyzji o sprzedaży lokali, które to stanowisko uznać należy za bezzasadne, ponieważ pomiędzy szkodą po stronie byłego właściciela (jego następców prawnych) a wydaniem decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej istnieje normalny, adekwatny związek przyczynowy, w rozumieniu art. 361 kc, gdyby bowiem przedmiotowa decyzja nie zapadła, własność budynku pozostałaby przy dotychczasowym właścicielu, a z czasem przeszłaby na jego następców prawnych. Nie budzi wątpliwości, iż normalny związek przyczynowy zachodzi nie tylko pomiędzy bezpośrednią przyczyną a szkodą, ale także pomiędzy przyczynami pośrednimi a badanym skutkiem. Powyższe stanowisko potwierdził Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 4 listopada 1974 r. (II CR 355/77, OSN 1978, Nr 11, poz. 205). W niniejszej sprawie nie może ostać się twierdzenie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prezentowane w kolejnych decyzjach administracyjnych, jakoby nie istniał związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 kc pomiędzy wydaniem decyzji o odmowie prawa własności czasowej (wskutek czego nastąpiła utrata własności) z rażącym naruszeniem prawa a szkodą w postaci utraty własności budynku przy ul. [...] – z tego względu, iż w późniejszym okresie wydawane były odrębne decyzje administracyjne o sprzedaży lokali w tym budynku na rzecz osób trzecich. Decyzje o sprzedaży lokali skutkują jedynie niemożnością zwrotu byłemu właścicielowi (jego następcom prawnym) lokali w naturze. Fakt utraty ich własności wynika natomiast wprost z decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej a nie z późniejszych decyzji o sprzedaży lokali. W wyroku z dnia 10 stycznia 2001 r. (I CKN 117/00, nie publ.) Sąd Najwyższy sformułował tezę, z której wynika, że ustalenie dokonane przez organ, który stwierdził nieważność decyzji administracyjnej, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, wiąże sąd orzekający o przyznaniu odszkodowania z art. 160 kpa w zakresie stwierdzenia istnienia normalnego związku przyczynowego między doznaną przez stronę szkodą a wydaniem decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 kpa. Merytoryczne rozstrzygnięcie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w kwestii braku podstaw odpowiedzialności odszkodowawczej, a zwłaszcza zaprezentowana interpretacja art. 160 kpa w zw. z art. 361 kc stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem prowadzi ono do rozstrzygnięcia stanowiącego zaprzeczenie stanu prawnego sprawy. Skoro bowiem negacji ze strony Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podlega jedna przesłanka odpowiedzialności odszkodowawczej – i co do właśnie tej przesłanki następuje błędne ustalenie jej nieistnienia – błąd ten w sposób oczywisty wpłynął na rozstrzygnięcie sprawy zaprzeczając stanowi prawnemu, jaki winien zostać osiągnięty przy prawidłowym zastosowaniu art. 160 kpa oraz art. 361 kc. Stąd też naruszenie to – przy ocenie skutków jego wystąpienia (wydanie decyzji odmownej) uznać należy za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ naruszył art. 104 § 2 kpa, ponieważ nie rozstrzygnął o całości żądania. Organ naruszył art. 7 i 77 § 1 kpa, ponieważ nie rozważył w sposób wyczerpujący decydującego zagadnienia rażącego naruszenia prawa występującego w decyzji o odmowie przyznania odszkodowania powtarzając (w zakresie podstaw odpowiedzialności odszkodowawczej) argumenty zawarte w tej decyzji z powołaniem się na orzecznictwo Sądu Apelacyjnego. Powyższym działaniem organ I instancji naruszył zasadę prawdy obiektywnej obowiązującej w polskiej procedurze administracyjnej. Organ I instancji naruszył także art. 107 § 3 kpa, wskazujący obligatoryjne składniki decyzji administracyjnej. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie wskazał, z jakich powodów (merytorycznych) odmówił waloru skuteczności argumentom wnioskodawcy co do oceny art. 361 kc, jak też nie zawarł jakichkolwiek własnych argumentów w tym zakresie. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast naruszył art. 6 kpa, tj. zasadę obowiązku działania organu w granicach i na podstawie prawa. W odpowiedzi na skargę, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie, i stwierdził, że zarzuty zawarte w skardze nie wnoszą żadnych nowych okoliczności mających wpływ na zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarga jest bezzasadna. Skarżąca w dniu [...] maja 2000 r. złożyła do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosek o przyznanie odszkodowania w trybie art. 160 kpa. Decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. organ odmówił przyznania odszkodowania, a następnie utrzymał w mocy swoją decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania. Organ prawidłowo uznał, że zgodnie z art. 160 § 5 kpa, tryb dochodzenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym jest jednoinstancyjny. Przepis art. 160 § 5 kpa stanowi jednoznacznie: "Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej wymieniony w § 4, w terminie trzydziestu dni może wnieść powództwo do sądu powszechnego." Jest to wyjątek od zasady dwuinstancyjności – jednej z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowisko takie zaprezentowane zostało również w: W. Chróścielewski, J.P.Tarno – Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 57. Oznacza to, że jeżeli strona niezadowolona z wysokości przyznanego jej odszkodowania ma prawo wnieść powództwo do sądu powszechnego, to tym bardziej prawo to przysługuje osobie, której odmówiono przyznania odszkodowania. Jak wynika z akt organu, skarżąca wystąpiła do sądu powszechnego z pozwem o odszkodowanie na podstawie art. 160 kpa, lecz sprawa cywilna z powodu nie uzupełnienia braków formalnych, nie została rozstrzygnięta co do istoty. Rację ma skarżąca, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji prawidłowo przyjął, że zgodnie z art. 160 § 4 kpa, decyzja orzekająca o odszkodowaniu na podstawie art. 160 kpa, nie podlega zaskarżeniu w toku instancji administracyjnych. Decyzja odmowna lub budząca niezadowolenie strony, upoważnia stronę wyłącznie do wniesienia powództwa do sądu powszechnego w terminie podanym w art. 160 § 5 kpa, ponieważ sprawa odszkodowania objęta ta decyzją należy do rozstrzygnięcia sądu cywilnego. Tylko sąd cywilny po wydaniu decyzji na podstawie art. 160 kpa jest właściwy do orzekania w przedmiocie odszkodowania. Jednakże z powyższego stanowiska organ wyprowadził nieprawidłowy wniosek, że odnosi się to również do kontroli decyzji w trybie nadzorczym, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest już stanowisko, że taka decyzja podlega weryfikacji w trybie nadzorczym (wyrok NSA z dnia 26 września 1996 r. sygn. akt IV SAB 84/96 niepublikowany, według którego dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności takiej decyzji z powodu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa; wyrok NSA z dnia 19 listopada 1996 r. sygn. akt IV SA 781/95 – niepublikowany, zgodnie z którym, nie jest wyłączona droga postępowania przewidzianego w art. 156 – 159 kpa również w odniesieniu do tych decyzji, dla których nie przewiduje się trybu postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, jak to ma miejsce w przypadku decyzji określonych w art. 160 kpa). Jednakże, to nieprawidłowe stanowisko organu nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, ponieważ odmowa stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania w trybie art. 160 kpa nastąpiła z innych przyczyn, i organ sprawę rozstrzygnął merytorycznie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić tylko z przyczyn wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, ale dosłownie czy wręcz ścieśniająco (wyrok NSA z 22 września 1999 r. IV SA 1380/97 – LEX nr 47894). Jedną z tych przyczyn, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym lub gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu lub gdy treść decyzji pozostaje w wyraźniej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, nie chodzi przy tym o błędy wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Skarżąca powołuje się na rażące naruszenie prawa, ale w istocie podnosi kwestię zmiany interpretacji prawa. Również w tym zakresie można mówić o utrwalonym już w orzecznictwie poglądzie, z którego wynika, że zmiana interpretacji prawa nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a więc nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji i dlatego też organ prawidłowo przyjął, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji przepisu nie można traktować jako rażąco naruszającego prawo, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Zauważyć należy, że w nadzwyczajnym trybie odwołania, odmiennie niż w trybie zwykłym, interpretacja przepisu nie ma znaczenia. Sąd podziela stanowisko organu, że sprawa została rozpatrzona co do jej istoty. Jeśli, jak twierdzi skarżąca, decyzja nie rozstrzygała o wszelkich jej żądaniach, to w takiej sytuacji stronie przysługuje skarga na bezczynność organu. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.