I SA 2753/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w skałdzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Cezary Pryca NSA Anna Lech (spr.) Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Z i C. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2002 r. [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] o powierzchni [...] m2 położonej w C. w prawo własności oddala skargę I SA 2753/02 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] września 2002 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. [...] m2 położonej w C. obręb [...] przy ulicy [...] w prawo własności i ustalenia z tego tytułu opłaty należnej od C. i Z. małżonków W. W uzasadnieniu decyzji podało, że po ponownym rozpatrzeniu wniosku C. i Z. W., Prezydent Miasta C. orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. [...] m2 położonej w C. przy ul. [...] w prawo własności na rzecz wnioskodawców i ustalił z tego tytułu na rzecz Gminy Miejskiej C. opłatę w kwocie [...] zł wskazując, iż opłata z tytułu przekształcenia praw wyniosła [...] zł., co przy zastosowaniu bonifikaty w wysokości 85 % dało opłatę w kwocie [...] zł. Od tej decyzji C. i Z. W. złożyli odwołanie, w którym przedstawiając szereg szczegółowych wyliczeń arytmetycznych, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie wysokości opłat z tytułu przekształcenia prawa na podstawie art. 67 ust. 1 oraz art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastosowaniem bonifikaty. Skarżący podnieśli ponadto, iż w ich przypadku nie mogły mieć zastosowania przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego, gdyż powołane normy regulują określanie wartości nieruchomości w przypadkach szczególnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło, że zgodnie z przepisem art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, przepisy powołanej ustawy stasuje się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998 r. (oraz do ich następców prawnych), które złożą wniosek o przekształcenie prawa do dnia 31 grudnia 2002 r. Osoba, która nabyła prawo własności nieruchomości w trybie I SA 2753/02 powołanej ustawy zobowiązane jest do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi (Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego) opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (art. 4 ustawy). Wyjątki od tej zasady ustawodawca określił szczegółowo w art. 6 ustawy. Do ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, stosownie do art. 4a ustawy stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Oznacza to, że cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 67 ust. 1); na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu, zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży (art. 69) oraz, że cena nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej może zostać rozłożona na raty podlegające oprocentowaniu oraz zabezpieczeniu hipotecznemu (art. 70 ust. 2-4). W myśl art. 4a ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, jeżeli przedmiotem decyzji jest nieruchomość wykorzystywana lub przeznaczana na cele mieszkaniowe, organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od nieruchomości, stanowiących własność: 1) Skarbu Państwa – za zgodą wojewody, 2) jednostki samorządu terytorialnego - za zgodą właściwej rady lub sejmiku. C. i Z. małżonkowie W. stali się użytkownikami wieczystymi przedmiotowej działki przed dniem 31 października 1998 r. (dowód: umowa darowizny z dnia [...] czerwca 1995 r. – akt notarialny Rep. [...] Nr [...] oraz powołany w niej odpis z księgi wieczystej KW Nr [...] wydany przez Sąd Rejonowy w C. Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] czerwca 1995 r.) i złożyli wniosek o przekształcenie prawa przed dniem 31 grudnia 2002 r. Przysługuje im zatem uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. [...] m2 w prawo własności. Nie przysługuje jednak wnioskodawcom prawo do przekształcenia nieodpłatnego, jako że nie należą do żadnej z kategorii osób wymienionych w przepisie art. 6 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Przepis art. 6 I SA 2753/02 ust. 5 tej ustawy stanowiący, iż nieodpłatne przekształcenie prawa przysługuje osobom, które wniosły jednorazową opłatę za cały okres użytkowania wieczystego został skreślony wskutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. K.8/98: OTK 2000, Nr 3, poz. 87, w którym Trybunał orzekł o niezgodności powołanej normy z ustawą zasadniczą. C. i Z. małżonkowie [...] zobowiązani są zatem do uiszczenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego spornej działki w prawo własności. W przedmiotowej sprawie opłata ta została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego – mgr inz. Z. M. Biegły wycenił wartość rynkową nieruchomości gruntowej metodą cenowo – porównawczą. Jako cel wyceny przyjął określenie wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu własności Gminy Miejskiej C. oraz wartości tej nieruchomości dla celów przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Rzeczoznawca nie określił jednak wartości rynkowej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego z uwagi na brak na lokalnym rynku cen transakcyjnych, uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości niezabudowanych jako przedmiotu użytkowania wieczystego. Wobec powyższego, stosownie do § 23 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego, do określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego (w przypadku braku transakcji) należy przyjąć kwotę równą 25 % wartości rynkowej nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, powiększoną o 0,25 % za każdy rok niewykorzystanego okresu prawa użytkowania wieczystego. Użytego w przepisie art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami sformułowania, że na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, nie można utożsamiać z zaliczeniem kwoty opłaty jednorazowej wniesionej za cały okres użytkowania wieczystego na poczet opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zastosował 85 % bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania zgodnie z przepisem § 1 pkt 2 I SA 2753/02 uchwały Rady Miasta C. z dnia 28 marca 2002 r., nr 26/III/2002 w sprawie bonifikaty od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 123, poz. 2799). W stosunku do zarzutu skarżących, iż w ich przypadku rzeczoznawca majątkowy nie powinien zastosować przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 98, poz. 612), gdyż przepisy te normują określenie nieruchomości wyłącznie w przypadkach szczególnych (§ 23 ust. 2) Samorządowa Kolegium Odwoławcze w C. wyjaśniło, że zakres przedmiotowy powołanego aktu prawnego określa przepis § 1 cytowanego rozporządzenia, zgodnie z którym przepisy rozporządzenia stosuje się w postępowaniu, w wyniku którego następuje określenie wartości nieruchomości, w tym gruntów, części składowych tych gruntów oraz budynków i lokali stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności. Powołany przez skarżących przepis § 23 ust. 2 istotnie został zamieszczony w rozdziale 3 zatytułowanym "Określanie wartości nieruchomości w przypadkach szczególnych" i zdaniem organu odwoławczego prawidłowo zastosowany przez biegłego. Norma ta bowiem stanowi, iż do określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, w przypadku braku transakcji – sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, przyjmuje się kwotę równą 25 % wartości rynkowej wycenionej nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, powiększoną o 0,25 % tej wartości za każdy rok niewykorzystanego okresu prawa użytkowania wieczystego. Rzeczoznawca majątkowy obliczył wartość spornej nieruchomości. Zgodnie z powołanym przepisem ów "przypadek szczególny" w niniejszej sprawie polega właśnie na braku cen transakcyjnych działek będących przedmiotem użytkowania wieczystego. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. złożyli skargę C. i Z. małżonkowie W. i J. i W. małżonkowie W w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie kwestionując jednak ceny działki ustalonej na podstawie jej wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Natomiast skarżący nie zgadzają się z zastosowaniem przy wyliczeniu opłaty przepisu § 23 ust. 2 rozporządzenia. Wywodzą, że rozdział 3 tego rozporządzenia I SA 2753/02 dotyczy określenia wartości nieruchomości w przypadkach szczególnych. Ich sprawa nie jest przypadkiem szczególnym. Przypadkiem szczególnym może być użytkownik wieczysty, który wniósł opłatę w wysokości do 25 % ceny nieruchomości gruntowej i dalej ponosi opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego. Stosowanie do § 23 ust. 2 z rozdziału 3 rozporządzenia Rady Ministrów wobec użytkowników wieczystych, którzy wnieśli jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego (w naszym przypadku za 99 lat z czego wykorzystaliśmy opłaty za 20 lat – pozostała do wykorzystania opłata 79 lat) i wobec użytkowników wieczystych, którzy wnieśli tylko pierwszą wpłatę w wysokości 25 % wartości gruntu, ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego, jest sprzeczne z zasadą stosowania równości prawa wobec użytkowników wieczystych w wyliczeniu opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Rozporządzenie jako akt prawny o charakterze wykonawczym nie może przekroczyć upoważnienia ustawy oraz nie może pozostawać w sprzeczności z ustawą. Zastosowanie wobec nich zasad rozporządzenia znacznie obniża ich prawa w stosunku do praw, które im daje art. 69 ustawy. W związku z tym nastąpiła by sprzeczność z ustawą. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji nr [...] Urzędu Miasta C. z dnia [...] sierpnia 2002 r. i ustalenia wysokości opłaty na podstawie przepisów art. 67 ust. i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z zastosowaniem bonifikaty wprowadzonej uchwałą nr 26/III/2002 Rady Miasta C. z dnia 28 marca 2002 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny I SA 2753/02 na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Wskazać należy, że skarga J. i W małżonków W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2002 r., nr [...] została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2004 r., sygn. akt I SA 2754/02. Skarga C. i Z. małżonków nie mogła być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 4 i 4a ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299) osoby, które nabyły własność nieruchomości na podstawie tej ustawy, zobowiązane są do uiszczania dotychczasowemu właścicielowi opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zmianami). Przepisy te stanowią, że cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedanej jej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości określoną według stanu na dzień sprzedaży. W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 98, poz. 612). Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. Zygmunta Milewskiego oparty został na wskazanych wyżej przepisach prawa. Skarżący nie kwestionują ceny działki ustalonej na podstawie jej wartości określonej w operacie szacunkowym, co podkreślili w skardze. W operacie tym znajduje się nadto stwierdzenie, że rzeczoznawca nie określił wartości rynkowych nieruchomości gruntowych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego z uwagi na brak na lokalnym rynku cen transakcyjnych, uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych jako przedmiotu prawa I SA 2753/02 użytkowania wieczystego. W tej sytuacji zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (rozdz. 3 § 23 pkt 2) do określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, w przypadku baraku transakcji, należy przyjąć kwotę równą 25% wartości rynkowej wycenionej nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, powiększoną o 0,25 % tej wartości za każdy rok niewykorzystanego okresu prawa użytkowania wieczystego. Nie jest zasadny zarzut skargi, że do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania § 23 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Zgodnie z § 24 tego rozporządzenia przy określeniu wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego do celów, o których mowa w art. 33 ust. 3 i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje się § 23 ust. 2 tegoż rozporządzenia, jak prawidłowo przyjęto w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy. Wyliczona zatem przez skarżących, tak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, jak i potwierdzone w skardze, wartości prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego to przepisu, jak wspomniano wyżej, nie odsyła ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Nie można też podzielić zarzutu skarżących, że przepisy powołanego rozporządzenia są niezgodne z ustawą o gospodarce nieruchomościami, gdyż ustawa nie określa sposobu obliczania wartości prawa użytkowania wieczystego do celów przekształcenia tego prawa w prawo własności. Natomiast sąd nie jest powołany do oceny słuszności zastosowanego rozwiązania prawnego, lecz zbadanie czy w decyzji zostało ono prawidłowo zastosowane. Z tych wszystkich względów sąd na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.