I SA 2778/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie WSA Daniela Kozłowska NSA Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Jolanta Zagrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2004 r. sprawy ze skarg H.K. i B.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących H. K. i B.S. kwoty po 30 zł (trzydzieści) na rzecz każdej z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 2818/02 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2002r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania H.K. i B.S. utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty Powiatu W. z dnia [...] lutego 2002r. nr [...]orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej część dawnej działki nr [...] i [...] z dawnego obrębu [...], oznaczonego aktualnie jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2 . Starosta Powiatu W. rozpoznając sprawę podał, że nieruchomość oznaczona jako część dawnej działki [...] i [...] z dawnego obrębu [...] o powierzchni [...] m2 położona w Warszawie przy ul. [...] stanowiąca własność M.W. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] kwietnia 1978r. nr [...] z przeznaczeniem pod budowę ulicy [...] zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] lutego 1977r. nr [...]. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Wojewódzkiego Zarządu Dróg i Mostów w W. z dnia 3 listopada 1977r. Prawo własności do przedmiotowej nieruchomości ustalono na podstawie zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia 27 stycznia 1975 roku Nr [...]. Pismem z dnia 8 lipca 1996 roku K.K. i H.K. oraz pismem z dnia 29 października 1996 roku B.S. i E.K. wystąpiły z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Postanowieniem Sądu Rejonowego w P. l Wydział Cywilny z dnia [...] lutego 1985 roku Sygn. akt [...] spadek po M.W. nabyły córki K.K. z domu W., H.K.z domu W. w 1/3 części spadku oraz wnuczki B.S. z domu K. i E.K. po 1/6 części spadku. Z pisma Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy W. z dnia 21 grudnia 2001 roku wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia tj. budowa ulicy [...] został zrealizowany zgodnie z decyzją o lokalizacji nr [...] z dnia [...] lutego 1977 roku. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...], została również wybudowana podziemna infrastruktura techniczna w postaci kabla elektroenergetycznego niskiego i wysokiego napięcia oraz kolektor ściekowy. Cel wywłaszczenie jakim była budowa ulicy [...] został zrealizowany. Działki nr [...] i [...] z obrębu [...] znajdują się w liniach rozgraniczających. Szerokość drogi jest wyznaczona liniami rozgraniczającym co oznacza, że istniejąca droga to nie tylko jezdnia lecz cały obszar pomiędzy tymi liniami. W ocenie organu administracji nie można uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w cytowanych art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), stanowiącej podstawę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożyły H.K. i B.S.. Wojewoda [...] rozpoznając sprawę jako organ II instancji wskazał, iż teren o powierzchni [...] m2 został wywłaszczony na rzecz Państwa decyzją wydaną z up. Naczelnika Dzielnicy W. z [...] kwietnia 1978 r. pod budowę ul. [...], zgodnie z lokalizacją nr [...]z dnia [...].02.1977 r. Definicja ulicy zawarta została w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ulicę - zgodnie z tą definicją - stanowi droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniej otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Obszar będący przedmiotem wniosku spełnia przesłanki wynikające z tej definicji. Z powołanego przez organ I instancji pisma Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy w. z 21 grudnia 2001 r. wynika, iż przedmiotowe działki znajdują się w liniach rozgraniczających ul. [...], zgodnie z danymi technicznymi nr [...] i decyzją lokalizacyjną dla ul. [...] Nr [...]. Cel wywłaszczenia został więc zrealizowany. Faktu tego nie kwestionują również strony postępowania. Cały wywłaszczony grunt znajduje się w liniach rozgraniczających. Powyższa okoliczność uniemożliwia więc zwrot przedmiotowego terenu. Postępowanie w niniejszej sprawie miało doprowadzić do wyjaśnienia, czy nieruchomość stała się zbędna na cel na jaki została wywłaszczona orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1978 r. w świetle przesłanek art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie, że na terenie dz. nr [...] i dz. nr [...] powstała ul. [...] (wyznaczona liniami rozgraniczającymi) przesądza o braku możliwości uznania gruntu za zbędny na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły H.K. i B.S. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podały, iż nie kwestionują faktu i celowości wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, ale domagają się z tego tytułu stosownego zadośćuczynienia w postaci przyznania działki zamiennej lub odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona chociaż z innych przyczyn niż to podnoszą skarżący. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na istotne zagadnienia o charakterze procesowym. Stosownie do treści art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie przepisy ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewoda [...] w uzasadnieniu powołanej decyzji z dnia [...] października 2002r. przyjął, tak jak i organ I instancji, że przedmiotowa nieruchomość została zużyta na cel wywłaszczenia. Podał przy tym, że sporny grunt został wywłaszczony na rzecz Skarbu Państwa pod budowę ulicy [...] zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] lutego 1977r. Przede wszystkim należy wskazać na to, iż z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), tj. z dniem 1 stycznia 1998 r., zasadniczo zmieniły się przepisy mówiące o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Kwestię tę obecnie reguluje art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż nieruchomość wywłaszczona może być zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sensie wyłącznie faktycznym, co ma miejsce wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1) albo także prawnym, to znaczy wówczas, gdy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Aktualnie obowiązująca ustawa poprzez ścisłe określenie przesłanek zbędności zaostrzyła jej kryteria. Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza możliwość jej zwrotu. W aktualnym stanie prawnym o zbędności nieruchomości przesądza zatem art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie zaś wyłącznie ocena dokonana przez organ oparta na ustaleniach, wynikających w zasadzie z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o jej zwrot. To na organie administracji ciąży obowiązek ustalenia, czy występują przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 albo 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie w grę wchodzić może zbędność w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, rozstrzygnięcie o zwrocie lub odmowa zwrotu nieruchomości, powinno być poprzedzone ustaleniem, iż na wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu (przejęciu) stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia). Dopiero takie nie budzące wątpliwości stwierdzenie uprawnia organ orzekający do podjęcia decyzji o zwrocie lub odmowie zwrotu nieruchomości. Organ administracji powinien rozważyć niniejszą sprawę w świetle wyżej omówionego art. 137 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analizując akta sprawy niniejszej należy dojść do przekonania, że organy administracji zbadały niedokładnie sprawę i w konsekwencji nie odniosły się w pełnym zakresie do przepisów prawa. Przede wszystkim należy stwierdzić, że w aktach sprawy brak jest decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lutego 1977r., na którą powołują się organy administracji. Nie zawarto również żadnych ustaleń co do czasu jej obowiązywania (ewentualnie utraty przez nią mocy) oraz zgodności z ówczesnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie wyjaśniono także, kiedy to zostały rozpoczęte prace związane z realizacją inwestycji w postaci drogi na przedmiotowym gruncie oraz czy fakt ten miał miejsce przed czy po upływie 7 lat od dnia , w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Akta administracyjne i wydana decyzja pozwalają na stwierdzenie, że w sprawie brak jest dokonania jej dokładnej analizy pod kątem cytowanego przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powoduje to, że zarówno zaskarżona decyzja Wojewody [...] jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, bowiem nie podjęto wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebrano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a także pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ( art. 8 kpa ). Z kolei art. 77 § 1 kpa mówi, że organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji opartej na zebranym materiale dowodowym. Wyżej wskazane uchybienia stanowią takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie należy zauważyć, że o ile wniosek złożony w dniu 29 października 1996r. przez B.S. i E.K. mówi wprost o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, to wcześniejszy wniosek z dnia 8 sierpnia 1996r. złożony przez K.K. i H.K. (będący podstawą wszczęcia postępowania w sprawie) nie precyzuje w swej treści czego w istocie domagają się wnioskodawcy. Zawarte w nim słowa " o przywrócenie własności działki " nie muszą oznaczać, że wnioskodawcy chcą zwrotu przedmiotowego gruntu. W tej sytuacji organ administracji powinien zażądać uzupełnienia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 kpa. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji. O koszach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powyższej ustawy w związku z art. 97 § 2 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.