I SA 2787/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Monika Nowicka Sędziowie WSA - Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA - Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant - Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2005 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta D. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 roku, numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA 2787/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2003 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta D., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosków W. M., E. K. i E. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta D. z dnia [...] października 1980 r. i z dnia [...] września 1982 r. w sprawie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości – w której Wojewoda orzekł, że decyzja Naczelnika Miasta D. z dnia [...] października 1980 r., nr [...] w pkt 1 ust 1, w pkt 1 ust 2, w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] i w pkt I ust 4 została wydana z naruszeniem prawa, oraz, że decyzja z dnia [...] września 1982 r., nr [...] wydana została z naruszeniem prawa i stwierdził nieważność wyżej wymienionej decyzji z [...] października 1980 r. w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu podniósł, że decyzją z dnia [...] października 1980 r., nr [...] Naczelnik Miasta D. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w D.: - w pkt I.1 działki nr [...] o pow. [...] m2, działki nr [....] o pow. [...] m2, działki nr [...] o pow. [...] m2 i działki nr [...] o pow. [...] m2, stanowiących własność E. K., - w pkt I.2 działki nr [...] o pow. [...] m2, działki nr [...] o pow. [...] m2, działki nr [...] o pow. [...] m2, stanowiących własność E. K. oraz działki nr [...] o pow. [...] m2, będących we władaniu E. K., - w pkt I.4 działki nr [...] o pow. [...] m2 i działki nr [...] o pow. [...] m2, stanowiących własność W. M.. Decyzją z dnia [...] września 1982 r., nr [...] Naczelnik Miasta D. zmienił – na podstawie art. 155 kpa – decyzję z dnia [...] października w pkt I.1 poprzez wpisanie działki nr [...] o pow. [...] m2 (jako wywłaszczonej) zamiast działki nr [...] o pow. [...]m2 oraz zmienił w związku z tym wysokość przyznanego odszkodowania. E. K. - spadkobierca E. K. (postanowienie Sądu Rejonowego w D. z dnia [...] września 1997 r., sygn. akt [...] [...]) oraz E. K. (poprzednio K. - decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] lutego 1954 r., nr [...] o zmianie nazwiska) i W. M. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1980 r. i z dnia [...] września 1982 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta D. z dnia [...] października1980 r. Decyzją z dnia [...] października 2000 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ze skargą na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wystąpił Polski Związek [...] działający przez Zarząd Okręgowy w R., podnosząc, że nie było powodu do przekazania sprawy Wojewodzie [...] w celu ponownego jej rozpatrzenia, a decyzja wywłaszczeniowa wywołała już nieodwracalne skutki prawne. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2002 r., sygn. akt I SA 2341/00 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa Rozwoju Miast z dnia [...] października 2000 r. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] stwierdził, że: - decyzja Naczelnika Miasta D. z dnia [...] października 1980 r. nr [...] w pkt I.1, w pkt I.2 w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] i w pkt I.4 została wydana z naruszeniem prawa, - decyzja Naczelnika Miasta D. z dnia [...] września 1982 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, - nieważność decyzji Naczelnika Miasta D. z dnia [...] października 1980 r. nr [...] w pkt I.2 w części dotyczącej działki nr [...]. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 r. wniósł Burmistrz Miasta D., który wskazał, iż kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania oraz całości akt sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że powołana decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] października 1980 r. oraz zmieniająca ją decyzja z dnia [...] września 1982 r. zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) zatem w aspekcie zgodności z przepisami powołanej ustawy należy oceniać zaskarżone decyzje. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma ocena, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Zgodnie z art. 3 ust 1-2 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne jeżeli nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony państwa, albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż celem wywłaszczenia była realizacja pracowniczych ogrodów działkowych, która to inwestycja, zdaniem organu wywłaszczeniowego, miała charakter użyteczności publicznej. Ocena tego zagadnienia była przedmiotem orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt III RN 77/99, Sąd Najwyższy stwierdził, że samo wykazanie we wniosku wywłaszczeniowym, iż nieruchomość jest przeznaczona pod urządzenie ogrodu działkowego nie uzasadniało jej wywłaszczenia. Ubiegający się o wywłaszczenie powinien był bowiem stosownie do art. 15 ust 2 pkt 2 powołanej ustawy wywłaszczeniowej wykazać we wniosku wywłaszczeniowym, iż konkretna nieruchomość jest mu "rzeczywiście niezbędna" dla realizacji celu wywłaszczenia. Natomiast organ wywłaszczeniowy zobligowany był zgodnie z art. 20 ust 2 powołanej ustawy wywłaszczeniowej zweryfikować, czy nieruchomość jest rzeczywiście niezbędna na cel wywłaszczenia, a w przypadku zamierzonej realizacji ogrodu działkowego ponadto ustalić, czy nieruchomość stanowi, stosownie do przepisów ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117) "odpowiedni teren" dla urządzenia ogrodu działkowego. Z akt sprawy wynika, że organ nie dokonał powyższych ustaleń, co stanowi oczywiste naruszenie art. 20 ust. 2 powołanej ustawy wywłaszczeniowej. W szczególności ustaleń tych organ nie próbował dokonać w czasie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu [...] września 1980 r. Nie dokonanie oceny wniosku wywłaszczeniowego i nie wykazanie w decyzji wywłaszczeniowej niezbędności przedmiotowej nieruchomości pod urządzenie ogrodów działkowych, powoduje, iż wywłaszczenia nieruchomości dokonano, mimo braku ustaleń co do spełnienia materialnoprawnych przesłanek wywłaszczenia. Uchybienie to stanowi, w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 października 1997 r., sygn. akt IV SA 119/90, wyrok z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt IV SA 2077/98 oraz wyrok z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1412/97) oraz Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 6 sierpnia 1999 r. sygn. III RN 77/99, wyrok z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt III RN 38 98). rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Natomiast z akt sprawy, a w szczególności z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej z dnia [...] września 1980 r. nie wynika, aby biegli, którzy wykonali operaty szacunkowe przedmiotowej nieruchomości, brali w niej udział, zgodnie z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który stanowi, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych. Skoro zatem biegli nie brali udziału w rozprawie wywłaszczeniowej, a tym samym strony nie miały możliwości wysłuchania ich opinii, to należy stwierdzić, że również w tym zakresie miało miejsce rażące naruszenie prawa, bowiem niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ma cechę rażącego naruszenia prawa, co potwierdza także orzecznictwo Sadu Najwyższego (wyrok z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt III RN 38/98) i Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 18 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 1727/01 oraz wyrok z dnia 7 kwietnia 2003 r., sygn. akt I SA 1022/01). W odniesieniu do działki nr [...] (obecnie działka nr [...]) nie stwierdzono, aby zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Natomiast pozostałe działki wywłaszczone w punktach I.1, I.2 i I.4 decyzji z dnia [...] października 1980 r. oraz decyzją z dnia [...] września 1980 r. zostały oddane w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi [...] z siedzibą w W. (akt notarialny z dnia [...] listopada 1999 r. Rep. A [...]) i w tym zakresie należy uznać, że kwestionowane decyzje wywołały nieodwracalne skutki prawne, skoro użytkowanie wieczyste ustanowione zostało w drodze umowy cywilnoprawnej. Pogląd taki wyrażony został również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 9 grudnia 2002 r., sygn. akt I SA 133/01). Od decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. skargę wniósł Burmistrz Miasta D., wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu podniósł, że zarzut, iż wydając w 1980 r. i 1982 r. decyzje wywłaszczeniowe nie spełnił przesłanek materialnoprawnych wywłaszczenia jest chybiony, gdyż Naczelnik Miasta D. w toku postępowania ustalił, że wnioskowany teren jest niezbędny pod projektowane ogrody działkowe, a sformułowanie protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia [...] września 1980 r. nie pozwala stwierdzić, że nie doszło na rozprawie do wysłuchania opinii biegłych, zatem jego zdaniem nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Ponadto podniósł, iż stroną tego postępowania powinien być Starosta [...], jako organ kompetentny w zakresie wywłaszczania nieruchomości, a nie Burmistrz Miasta D.. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ustosunkowując się do zarzutów skargi, wyjaśnił, że skierował decyzję nadzorczą do Burmistrza Miasta D. z tego powodu, że właścicielem części wywłaszczonej nieruchomości jest obecnie Miasto D., którego organem jest Burmistrz i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W związku z reformą sądownictwa administracyjnego, która weszła a życie 1 stycznia 2004 r., niniejsza skarga złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, stała się z mocy przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 3 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) przedmiotem rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny, sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2003 r. nie mogły pozostać w obrocie prawnym. Naruszyły bowiem przepisy art. 7, 77, 80 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a celem postępowania administracyjnego jest przede wszystkim dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego (art. 7 kpa), zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) oraz ocena całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). Z zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta D. z dnia [...] października 1980 r., nr [...] został złożony przez A. W., W. M., E. K. i E. K. w dniu [...] października 1999 r., natomiast akt notarialny oddający w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi [...] z siedzibą w W. przez Gminę Miasto D. działki wywłaszczone w punktach I.1, I.2, I.4 decyzji z dnia [...] października 1990 r. oraz decyzją z dnia [...] września 1982 r., został sporządzony dopiero [...] listopada 1999 r., tj. po dacie wniesienia wniosku przez wywłaszczonych i ich spadkobierców o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionych decyzji. Organ w żaden sposób nie odniósł się do powyższej kwestii w aspekcie dobrej wiary stron. Z powyższego aktu notarialnego nie wynika też, że przekazane w użytkowanie wieczyste działki o nowych numerach ewidencyjnych, to między innymi te, których dotyczy decyzja wywłaszczeniowa, czyli działki nr [...], [...], [...], a organ w swojej decyzji też tego nie wyjaśnia, arbitralnie uznając, że zawarcie aktu notarialnego wywołało nieodwracalne skutki prawne w stosunku do wyżej wymienionych działek. W aktach sprawy brak jest też odpisu z księgi wieczystej, wobec czego nie wiadomo, czy prawo użytkowania wieczystego powstało. Organ nie ocenił zatem wszystkich zebranych w sprawie materiałów i nie odniósł się także do przedstawionych wyżej kwestii również w uzasadnieniu swojej decyzji. W pozostałym zakresie ustalenia organu, zdaniem Sądu, są prawidłowe (naruszenie przez organ wywłaszczeniowy art. 20 ust 2 i art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Wobec konieczności uzupełnienia postępowania administracyjnego, w celu pełnego wyjaśnienia sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.