I SA 2825/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie WSA Daniela Kozłowska NSA Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Jolanta Zagrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego E.S. kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 2825/02 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2002r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołań E.S. i Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w R. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto R. własności nieruchomości położonej w R., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...], o powierzchni [...] ha i nr [...], o powierzchni [...] ha, zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną - ul. [...] , a stanowiącej własność A.S. Wojewoda [...] rozpoznając sprawę podał, że Miejski Zarząd Dróg i Zieleni w R. wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2001 r. wystąpił o stwierdzenie nabycia przez Gminę Miasto R. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonych w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] podając w uzasadnieniu , że działki te w dniu 31 grudnia 1998 r. leżały w pasie drogowym drogi lokalnej miejskiej - ul. [...] w R. Z załączonej dokumentacji geodezyjno-prawnej wynika ,że pgr [...] obj. Kw [...], stanowiąca własność E.S., w wyniku modernizacji ewidencji gruntów miasta R. zmieniła oznaczenie na działki nr : [...] i [...], zaś działka nr [...] obj. Kw [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność A.S . Ulica [...], na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] października 1987 r. Nr [...] opublikowanej w Dz. Urz. Woj[...]. Nr [...] poz. [...] z dnia [...] października 1987 r. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich i stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. z dniem 1 stycznia 1998 r. stanowi drogę gminną. Granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan faktyczny w dniu 31 grudnia 1998 r. Odnosi się to zarówno do dróg urządzonych jak i dróg nie urządzonych, lecz zaliczonych do określonej kategorii dróg publicznych. Pojęcie pozostawania we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomości nie stanowiącej jej własności odnosi się do takiej nieruchomości, względem której Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego dokonywały czynności faktycznych zmierzających do utrzymania w należytym stanie technicznym dróg, w szczególności poprzez podejmowanie działań określonych w art. 20 ust. 4 ustawowo zdefiniowanych w art. 4 ust. 1 , pkt 8-11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tj. Dz. U. Nr 71 poz. 838 z 2000 ze zm.). Do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni, chodników, obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Mając na uwadze wymienione okoliczności, które winny być spełnione do dokonania stwierdzenia nabycia prawa własności na rzecz Gminy Miasta R. organ administracji uznał, iż w zebranym w sprawie materiale brak jest dowodów potwierdzających faktyczne władanie nieruchomościami zajętymi pod ul. [...]. Jak wynika z wizji lokalnej przeprowadzonej na gruncie i oświadczenia właścicieli nieruchomości, Miejski Zarząd Dróg i Zieleni nie podejmował żadnych czynności zmierzających do urządzenia, a później do utrzymania przedmiotowej drogi w należytym stanie technicznym. Utrzymaniem drogi zajmowali się właściciele działek. Od powyższej decyzji odwołania do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast złożyli E.S. oraz Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w R. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozpatrując odwołania podał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. ) uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: - zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, - pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, - brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Z wnioskiem o stwierdzenie nabycia własności w/w nieruchomości przez Gminę Miasta R. wystąpił w imieniu Zarządu Miasta R. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w R.. W ocenie organu centralnego należy uznać, iż Gmina nie władała przedmiotową nieruchomością, na co w szczególności wskazuje korespondencja z lat 1994 i 2001 pomiędzy Urzędem Miasta R. a panią H.W., zamieszkałą przy ul. [...], dotycząca utrudnień w dostępie do posesji znajdujących się przy ul. [...] w R. Poza tym, odwołujący się E. S. potwierdza, iż ul. [...] została zamknięta już w 1994 r. przez właścicielkę działki znajdującej się przy jedynym wjeździe w ul. [...]. Wniosek złożony przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w R. pomija zagadnienie władztwa Gminy, a sprawa ta w trakcie postępowania dowodowego przed organem wojewódzkim została wyjaśniona poprzez m. in. przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w trakcie której ustalono, że utrzymanie drogi spoczywało na mieszkańcach, którzy z niej korzystali. Okoliczności te świadczą o tym, że faktyczne władztwo Gminy Miasta R. w dniu 31 grudnia 1998 r. nie istniało, pomimo iż w trakcie przeprowadzonej rozprawy administracyjnej przedstawiciel Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w R. oświadczył, że Gmina Miasta R. władała w dniu 31 grudnia 1998 r. w/w nieruchomością. Nie uznano tego jednak za wystarczający dowód, bowiem nie wskazano w nim jakichkolwiek faktów, zdarzeń lub okoliczności, które wskazywałyby na faktyczne władztwo Gminy. Ustalenie istnienia władztwa należy do organu orzekającego, który zobowiązany jest w granicach art. 80 kpa we własnym zakresie dokonać oceny stanu faktycznego, czy odpowiada on spełnieniu przesłanki władztwa, a nie poprzestawać na oświadczeniu jednej ze stron postępowania, nie popartym stosownym dowodem. Do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem opartym wyłącznie na jakiejkolwiek umowie, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Organ centralny podał, że przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych. Ponadto należy wskazać, iż ma on charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543, ze zm.). Dotyczy bowiem nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ( decyzja konstytutywna ). Skargę na powyższą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł E.S. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podał, że organ centralny przy rozpoznawaniu sprawy nie odniósł się do wszystkich kwestii z nią związanych, w szczególności dotyczących faktu sprzedaży nieruchomości oznaczonej nr [...], o powierzchni [...] ha, na podstawie umowy sprzedaży z dnia 20 grudnia 1999 r., zawartej pomiędzy A.S. a C.K.. Skarżący uważa, że jako osoby fizyczne nie mogły dokonać tej transakcji, albowiem uniemożliwiał im to przepis art.73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r . Jednakże notariusz zalegalizował umowę kupna - sprzedaży w/w działki z dnia 20 grudnia 1999r. Wskazał ponadto, że na pewnym etapie postępowania administracyjnego pojawia się nazwisko A.S. jako prawowitego właściciela w/w działki. Skoro A.S. jest właścicielką działki nr [...], to nie rozumie, w jakim charakterze występuje w tej sprawie C.K. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W uzasadnieniu dodatkowo podał, że organ wojewódzki orzekając w trybie art. 73 powołanej ustawy bada stan prawny na dzień 31 grudnia 1998 r. Decyzja została doręczona A.S., która była właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. W postępowaniu brała ponadto udział C.K., która wywodzi swój interes prawny z zawartej umowy sprzedaży, bowiem decyzja wydana w wyniku tego postępowania rzutuje na uprawnienia rzeczowe tej osoby względem przedmiotowej nieruchomości. Ocena skutków powołanych zdarzeń i czynności (umowy sprzedaży) nie należy do organu administracyjnego, bowiem organ ten ma jedynie obowiązek potwierdzić stan prawny zaistniały z mocy samego prawa na dzień 1 stycznia 1999 r. Dlatego też umowa z dnia 20 grudnia 1999 r. nie mogła być przedmiotem zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona chociaż z innych przyczyn niż tam podnoszone. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na istotne zagadnienia o charakterze procesowym. Stosownie do treści art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły wżycie przepisy ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), który za podstawę swej decyzji z 28 września 1999 r. przyjął Wojewoda [...], stanowi w ust. 1, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa więc normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Ustawa z 13 października 1998 r. ani w przepisie art. 73, ani w żadnym innym przepisie nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) i w jej przepisach poszukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 tej ustawy. W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych - bo z taką mamy do czynienia w sprawie niniejszej - następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy). Drogi natomiast nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc nie mające charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r., w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Akta administracyjne i wydana decyzja pozwalają na stwierdzenie, że w sprawie brak jest dokonania jej dokładnej analizy pod kątem cytowanego przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną o gospodarce nieruchomościami. Ze stanu sprawy wynika, że przedmiotowy grunt będący własnością osób fizycznych ( działki nr [...] i [...]) został przeznaczony pod drogę ul. [...] w R. Świadczy o tym powołana uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] października 1987 r. Nr [...], mocą której sporna nieruchomość została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, a następnie stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. z dniem 1 stycznia 1998 r. stała się drogą gminną. Natomiast przy wyjaśnieniu kwestii władania tą nieruchomością organ administracji oparł się na dowodach, które nie są wystarczające. Powoływanie się w tym względzie na korespondencję pomiędzy Urzędem Miasta R. a osobami fizycznymi nie powinno stanowić kluczowego dowodu. Sama korespondencja nie świadczy jeszcze bowiem o tym, że fakt władania nie miał miejsca. Ponadto nie została dokładnie wyjaśniona numeracja działek, ponieważ z decyzji organu wynika, że skarżący dysponuje działką nr [...] (wypis z rejestru gruntów ) i [...], zaś z odpisu z księgi wieczystej nr KW [...], że jest on właścicielem działki nr [...]. Powyższe powoduje, że zarówno zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, bowiem nie podjęto wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebrano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a także pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ( art. 8 kpa ). Z kolei art. 77 § 1 kpa mówi, że organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji opartej na zebranym materiale dowodowym. Wyżej wskazane uchybienia stanowią takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie należy wskazać, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia4 grudnia 2002 r. sygn. akt III RN 206/01 zajął się problematyką dotyczącą wyjaśnienia zakresu pojęć "mienie" i "władanie" użytych w powołanej wyżej ustawie z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wprawdzie orzeczenie to odnosi się do przepisu art. 60 tej ustawy, ale trudno przyjąć, że racjonalny ustawodawca w jednej regulacji prawnej używałby tych pojęć w wielu znaczeniach. W związku z tym przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny wziąć pod uwagę powołane orzeczenie Sądu Najwyższego. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powyższej ustawy w związku z art. 97 § 2 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.