I SA 2835/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska NSA Marek Stojanowski Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2005 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Kancelarii Prezesa Rady Ministrów na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2003 roku, numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA 2835/03 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa – Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 maja 2003 r. od decyzji Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2003 r., znak: [...] w sprawie ustalenia opłaty rocznej z tytułu wykonywania trwałego zarządu na nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...], gmina S., wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., znak [...] i protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] czerwca 2000 r. nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów obrębu [...], gmina S., jako działka nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha, została przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W dniu przekazania przedmiotowa nieruchomość pozostawała w trwałym zarządzie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Prawo trwałego zarządu gruntów zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...]. Z tytułu sprawowania trwałego zarządu na powyższych gruntach, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów zobowiązana jest uiszczać opłatę roczną na rzecz Skarbu Państwa w wysokości i w terminie określonym przez właściwy organ. Prezes Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa wydał w dniu [...] maja 2003 r. decyzję znak: [...], ustalającą dla Kancelarii Prezesa Rady Ministrów opłatę roczną z tytułu wykonywania trwałego zarządu na przedmiotowych nieruchomościach w wysokości [...] zł, co stanowi [...] % wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Pismem z dnia 30 maja 2003 r., Kancelaria Prezesa Rady Ministrów wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Ministra Skarbu Państwa, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności: naruszenie przepisów art. 61 § 4 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 9 kpa oraz 107 § 1 i § 3 kpa. Organ drugiej instancji rozpoznając odwołanie wskazał, że zgodnie z art. 35 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wysokość opłat rocznych z tytułu sprawowania trwałego zarządu nieruchomościami wchodzącymi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jest ustalona na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te uzależniają wysokość opłaty od celu, na jaki nieruchomość została oddana. Zgodnie z art. 83 ust 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku innych nieruchomości niż oddanych na cele obronności i bezpieczeństwa państwa oraz oddanych pod budownictwo mieszkaniowe, realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych, działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną leczniczą itp., wysokość opłaty wynosi [...] % ceny nieruchomości. Gdy nieruchomość jest wykorzystywana na więcej niż jeden cel, stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się dla celu, który w decyzji o oddaniu w trwały zarząd, został określony jako podstawowy (art. 84 cytowanej ustawy). Minister Skarbu Państwa uznał, że organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia [...] maja 2003 r. w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 104 kpa załatwił sprawę ustalenia opłaty rocznej z tytułu wykonywania trwałego zarządu przez wydanie przedmiotowej decyzji oraz w oparciu o art. 107 § 1 i § 3 kpa, dostatecznie uzasadnił przedmiotową decyzję. Wskazał także, że organ pierwszej instancji zawiadomił stronę, przez co umożliwił stronie czynny udział w postępowaniu. Zgodnie z art. 61 § 4 przedmiotowa decyzja została wysłana dnia 14 maja 2003 r. listem poleconym z potwierdzeniem odbioru, co uniemożliwiło stronie realizację przepisu art. 10 § 1 kpa. Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo zostało uzasadnione, że naliczenia opłaty dokonano w oparciu o przepis art. 83 ust 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543). Ponadto organ stwierdził, że wydanie przedmiotowej decyzji poprzedziło określenie wartości nieruchomości pozostającej w zarządzie przez rzeczoznawców majątkowych. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego w terminie złożył Skarb Państwa – Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 61 § 4 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji bez powiadomienia strony, uniemożliwienie stronie wzięcia udziału w postępowaniu, uniemożliwienie zgłaszania dowodów oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, naruszenia art. 9 kpa oraz 107 § 1 i § 3 kpa, poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, naruszenie art. 83 ust 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że do nieruchomości objętych postępowaniem stosuje się stawkę [...] %, naruszenie art. 88 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uwzględnienie w cenie nieruchomości będącej podstawą do ustalenia opłaty z tytułu trwałego zarządu wartości budynków wybudowanych przez stronę. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji, umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony (art. 61 § 4), co ma istotne znaczenie z tego względu, że data wszczęcia postępowania jest datą aktualizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu oraz realizacji szeregu uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, np. art. 78 § 1, art. 79, natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący podniósł, że w niniejszym postępowaniu wszystkie wskazane zasady zostały naruszone, ponieważ Kancelaria Prezesa Rady Ministrów nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, jak również nie była powiadomiona o przystąpieniu do sporządzenia operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości, co z kolei nie pozwoliło skarżącemu na odniesienie się do samego opracowania, przyjętej w nim metody oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości oraz dokonanie oceny zgodności dokonanej wyceny nieruchomości z obowiązującymi przepisami. Zdaniem skarżącego operat szacunkowy zawiera liczne uchybienia, których strona skarżąca przez uniemożliwienie jej udziału w postępowanie nie mogła podnieść w postępowaniu pierwszej instancji. Skarżący podniósł także, że organy wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji nie przedstawiły w sposób wyczerpujący zasad naliczania opłaty. W myśl art. 35 ust 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 57, poz. 603 ze zm.) państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, ponoszą z tytułu wykonywania zarządu opłaty roczne w wysokości ustalonej zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami, z tym, że cenę gruntu rolnego stanowiącego podstawę obliczenia opłaty można także ustalić w sposób określony w art. 30 ust 2 cytowanej ustawy, tj. z uwzględnieniem stawek szacunkowych jednego hektara oraz ceny 100 kg żyta, ustalonej stosownie do przepisów o podatku rolnym. Na nieruchomość położoną w obrębie [...], gmina S., składają się grunty rolne przeznaczone dla potrzeb wypoczynku ludności. Decyzja Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa powinna zatem wskazywać jakie okoliczności przesądziły, że sposób obliczenia oceny gruntu przejęto zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie w sposób określony w art. 30 ust 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Skarżący podkreślił, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera żadnego uzasadnienia, jakimi przesłankami kierował się organ przy ustaleniu stawki procentowej. Skarżący podkreślił, że kolejnym argumentem przemawiającym za uchyleniem zaskarżonej decyzji jest brak odniesienia do zarzutu podniesionego w odwołaniu, iż zdaniem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów nie może zostać ona uznana za jednostkę organizacyjną zobowiązaną do ponoszenia opłat z tytułu trwałego zarządu. Zgodnie z art. 35 ust 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz. U z 2000 r., Nr 57, poz. 603 z późn. zm.), jednostki organizacyjne ponoszą z tytułu wykonywania zarządu opłaty, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Przepis art. 60 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z póżn. zm.) stanowi natomiast, że jednostki wymienione w tym przepisie, m.in. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów otrzymują nieruchomości nieodpłatnie. Należy przy tym podnieść, że za nieodpłatnością z tytułu wykonywanego zarządu nad nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa przemawia zasada racjonalizacji ustawodawcy. Również obciążenie opłatami z tytułu trwałego zarządu za okres poprzedzający wydanie decyzji stanowi naruszenie prawa. Obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu trwałego zarządu ciąży na jednostce organizacyjnej, ale dopiero od momentu ustalenia ich wysokości w drodze decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że strona brała czynny udział w postępowaniu, a wobec faktu, że kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu (art. 61 § 4), za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (art. 10 § 1). Za pierwszą czynność urzędową w sprawie można uznać pismo Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddziału Terenowego w O. z dnia 28 grudnia 2001 r., znak: [...], w którym Agencja przychyliła się do wniosku Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r., znak: [...] i sugerowała o rozważenie możliwości uchylenia decyzji w części. Organ podniósł, że art. 9 ustawy z dnia 6 maja 1999 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomości rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw nakłada obowiązek uiszczenia opłaty rocznej z tytułu sprawowania zarządu nad nieruchomością poczynając od opłat należnych za 2000 r. Zatem w dniu przekazania nieruchomości pozostającej w zarządzie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, tj. 29 czerwca 2000 r. obowiązek uiszczenia opłaty już istniał. Odnośnie zarzutów uniemożliwienia czynnego udziału skarżącemu w postępowaniu organ wskazał, że skarżącemu znana jest treść opinii rzeczoznawcy, a rzeczoznawca zgodnie z zasadami zawodowymi, nie jest związany żądaniami zamawiającego lub osób zainteresowanych wynikiem jego pracy. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 2 kpa, organ wskazał, że decyzja zawiera wszystkie elementy o jakich jest mowa w tym przepisie, a co do kwestionowanej przez skarżącego stawki [...] % organ podkreślił, że w trakcie postępowania strona nie wykazała, że na przedmiotowych nieruchomościach, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, prowadzona jest działalność sportowo-turystyczna. W związku z tym, w odniesieniu do tych nieruchomości nie można zastosować stawki [...] % ceny. Rekreacyjny charakter przedmiotowych nieruchomości nie jest tożsamy z nieruchomościami oddanymi na cele sportowo-turystyczne dla których obowiązuje ta stawka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) stał się z dniem 1 stycznia 2004 r. właściwy do rozpoznania sprawy zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd obowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika postępowania. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, skarżący nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania przed organem pierwszej instancji. Obowiązek ten ciążył na organie z mocy art. 61 § 4 kpa. Ma rację skarżący, że zawiadomienie aktualizacje prawa strony do udziału w postępowaniu oraz wpływa na realizację szeregu uprawnień procesowych jak np. żądania przeprowadzenia dowodów, powiadomienie strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin, prawo do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Bezsporne jest, że skarżący został tych uprawnień pozbawiony, gdyż o fakcie toczącego się postępowania administracyjnego i wydania decyzji przez organ pierwszej instancji dowiedział się w dniu [...] maja 2003 r., kiedy doręczono mu odpis decyzji. Nie sposób podzielić twierdzeń organu, że czynnością wszczynającą niniejsze postępowanie było pismo Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z dnia 28 grudnia 2001 r., w którym Agencja przychyliła się do wniosku skarżącej o uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r. o wygaśnięciu praw trwałego zarządu. Powyższe pismo dotyczyło postępowania w innej sprawie. Nie powiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania uniemożliwiło mu uczestnictwo w oględzinach nieruchomości przez biegłego i skutkowało niedoręczeniem opinii i niemożnością wypowiedzenia się do tego dowodu oraz przyjętej metody szacowania. Wskazać przy tym należy, że brak opinii biegłego w aktach administracyjnych uniemożliwia także Sądowi odniesienie się do tego dowodu. Słusznie podnosi skarżący, że przepis art. 35 ust 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 57, poz. 603) daje możliwość określenia opłaty rocznej z tytułu wykonywanego zarządu w wysokości ustalonej zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże cenę gruntu rolnego stanowiącego podstawę obliczenia opłaty można określić w sposób wskazany w art. 30 ust 2 ustawy. Dlatego z opinii biegłego powinno wynikać jakimi kryteriami kierował się biegły wyceniając grunt według jednej a nie drugiej zasady. Ma także rację skarżący, że z uzasadnienia decyzji organu administracji publicznej powinno wynikać, jaka opinia i przez kogo sporządzona była podstawą ustalenia opłaty za zarząd, jak również, według jakich zasad była sporządzona wycena, jaka metoda była zastosowana oraz czym kierował się organ przyjmując daną opinię za podstawę swoich ustaleń. Wskazanie wartości gruntu, bez podania powyżej powołanych elementów skutkuje uznaniem, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego, a więc narusza przepis art. 107 § 1 i § 3 kpa. Zauważyć należy, że organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu odnośnie regulacji zawartej w przepisie art. 60 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) stanowiącej, że jednostki wymienione w przepisie art. 60 ust 1 otrzymują nieruchomość nieodpłatnie. W ocenie skarżącego, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów jako reprezentant Skarbu Państwa, nie ma obowiązku uiszczenia opłaty za zarząd. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 9, 10, 79, 107 § 1 i § 3, 138 § 1 pkt 1 kpa. Uchybienia powyższe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego koniecznym było uchylenie decyzji organów obydwu instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku uzasadnione jest treścią art. 152 wyżej powołanej ustawy.