I SA 2865/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie WSA - Daniela Kozłowska WSA - Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant - Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2004 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] października 1997r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia u W. M. choroby zawodowej narządu oddechowego i narządu słuchu. W uzasadnieniu przedstawił następujący stan faktyczny sprawy; W oparciu o orzeczenia lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z dnia [...].10.1996r.,Nr [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy w L. z dnia [...]01.1997r, Nr [...] stwierdzające brak podstaw do rozpoznania u Pana W. M. choroby zawodowej, Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny [...] decyzją z dnia [...]10.1997r., Nr: [...]odmówił stwierdzenia choroby zawodowej narządu oddechowego i narządu słuchu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...]11.1997r., znak: [...] utrzymał w mocy. Na powyższą decyzję Pan W. M. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 01.04.1998r. , sygn. akt I SA 2123/97 oddalił skargę. Po rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 03.09.1998r., znak: NC.III.4120/156/98/A, Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 11.03.1999r., sygn. akt III RN/128/98 uchylił w/w wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...]11.1997r., podnosząc, iż ubytek słuchu nie musi być wielkości co najmniej [...] w uchu lepiej słyszącym, jeśli został wywołany działaniem hałasu w środowisku pracy i że pozostaje to w sprzeczności z przepisami prawa materialnego, gdyż zainteresowany został pozbawiony odszkodowania za utratę zdrowia. Sąd Najwyższy nie kwestionował braku rozpoznania choroby zawodowej oskrzeli, a jedynie brak rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. W dniu [...]07.1999r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wystąpił za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] do Instytutu Medycyny Pracy w L. celem ustosunkowania się do zarzutów postawionych przez Sąd Najwyższy. Samodzielna Pracownia [...] Zawodowej Instytutu Medycyny Pracy w L. w piśmie z dnia [...].10.1999r., Nr [...] stwierdziła, że wyniki badań [...] oraz rozpoznanie pozostałości po [...], ([...]) nie dają podstaw do uznania rozpoznanych zmian u Pana W. M. za zawodowe uszkodzenie słuchu, a stwierdzone zmiany nie są charakterystyczne dla przewlekłego urazu akustycznego. Na tej podstawie [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wydał w dniu [...]12.1999 r. decyzję, Nr: [...], którą następnie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrokiem z dnia 17.02.2000r., sygn. akt I SA 2410/99. Zgodnie z dyspozycją Naczelnego Sądu Administracyjnego, [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] po raz kolejny wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy w L. o wydanie orzeczenia lekarskiego w przedmiotowej sprawie. W nadesłanym orzeczeniu lekarskim z dnia [...]07.2000r., Nr [...] Przychodnia Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy podtrzymała swoje stanowisko określone w orzeczeniu z dnia [...]01.1997r. o braku podstaw do rozpoznania u Pana W. M. uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem. Stwierdzono, że za pozazawodową etiologią ubytku słuchu przemawia dodatkowo udokumentowany fakt, że w 1988r., tj. po upływie 2 lat od przerwania ekspozycji zawodowej, w/w nie zgłaszał dolegliwości ze strony narządu słuchu, a w badaniu [...] słuch był w granicach normy. Na podstawie powyższego orzeczenia lekarskiego [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wydał w dniu [...].07.2000r. decyzję Nr: [...] utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej. Decyzja ta została przez W. M. zaskarżona. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 06.11.2001 r., sygn. akt I SA 1521/00 uchylił powyższą decyzję, stwierdzając że została ona oparta na orzeczeniu lekarskim, którego podstawą były "Wytyczne Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej" traktujące ubytek słuchu o wielkości co najmniej [...] jako warunek zakwalifikowania tego ubytku jako choroby zawodowej. Ponadto Sąd stwierdził, że brak w aktach sprawy kserokopii stosownych dokumentów, z których wynikałoby, że w badaniu przeprowadzonym w 1988r. skarżący nie zgłaszał dolegliwości ze strony narządu słuchu, uniemożliwiło sądową kontrolę trafności procesu decyzyjnego w sprawie. W związku z powyższym, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wystąpił w dniu [...]02.2002r. do [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w P. Oddział w [...] o nadesłanie uwiarygodnionych kserokopii dokumentacji lekarskiej, o której mowa wyżej oraz w dniu [...]03.2002r. do Instytutu Medycyny Pracy w L. o wydanie właściwego orzeczenia lekarskiego w sprawie. W nadesłanym orzeczeniu lekarskim z dnia [...]08.2002r., Nr [...] orzekającym brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wydanym przez w/w Instytut stwierdzono, że pozostałości po zapaleniu [...] i [...] nie mogą być uznane za następstwo zawodowej ekspozycji na hałas. Podstawą do ustalenia w/w rozpoznań był fakt potwierdzenia w [...] zapisu [...] charakterystycznego dla niedosłuchu wywołanego przebytymi stanami zapalnymi w zakresie [...]. Badania [...] wykonane w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w L. potwierdziły [...] w [...], który w zakresie analizowanych częstotliwości wynosił [...] do [...]. Badaniem nie wykazano cech uszkodzenia [...]. [...] testy [...], w tym próba [...] wykluczyły dysfunkcję [...], nie stwierdzono objawów [...]. Ponadto w nadesłanej w dniu [...]02.2002r. przez [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w P. Oddział w [...] uwiarygodnionej dokumentacji lekarskiej, pod datą [...]04.1988r. znajduje się m.in. wpis: "Pozostałość po zapaleniu [...] /[...] /, słuch: w granicach normy". W oparciu o powyższe orzeczenie i nadesłaną dokumentację medyczną Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wydał w dniu [...]08.2002r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]10.1997r., Nr: [...] o odmowie stwierdzenia u w/w choroby zawodowej narządu oddechowego i narządu słuchu. Pan W. M. dwukrotnie zaskarżył cytowaną decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: w dniu [...]07.2002r. -podnosząc bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej oraz w dniu [...]08.2002r.- zarzucając m.in. niewykonywanie wyroków sądowych. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił się w dniu [...]11.2002r. do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] o złożenie pisemnego oświadczenia, czy skarżący przed datą wniesienia skargi na bezczynność, wystąpił do organu administracji publicznej z zażaleniem bądź wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] poinformował o braku takiego wniosku oraz podkreślił niemożność ustosunkowania się do zarzutów zawartych w drugiej skardze z dnia [...]08.2002r., wobec przekazania akt sprawy do NSA ( pismo z dnia [...]11.2002r.). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22.11.2002r. sygn. akt I SAB193/02 odrzucił skargę Pana W. M. z dnia [...].07.2002r. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]. Dnia [...]12.2002r. W. M. po raz kolejny złożył skargę do NSA na Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]. W dniu [...]06.2003r. do Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] wpłynął wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.04.2003r. sygn. akt I SA 2036/02 uchylający zaskarżoną przez Pana W. M. decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...]08.2002r. w przedmiocie choroby zawodowej. W uzasadnieniu powyższego wyroku stwierdzono, że uchylona decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] została oparta na orzeczeniu lekarskim, wydanym bez zbadania pacjenta i nawiązującym do orzeczenia, do którego zgłoszone były zarzuty. Podkreślono jednocześnie, że ustalenie dotyczące zgromadzenia dokumentacji medycznej zawarte w uzasadnieniu poprzedniego wyroku NSA z 06.11.2001r. zostało wykonane. Przy kolejnym rozpatrywaniu sprawy zalecono uzyskanie orzeczenia lekarskiego opartego na ponownym zbadaniu skarżącego oraz posiłkowanie się przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 01.08.2002r. w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób. Akta sprawy choroby zawodowej Pana W. M. wraz z ustosunkowaniem się do zarzutów zawartych w jego zażaleniu z dnia [...]04.2003r., przekazano do Głównego Inspektoratu Sanitarnego, Departament Higieny Środowiska (pismo z dnia [...]06.2003r.). Do Głównego Inspektora Sanitarnego wpłynęła ponownie skarga w/w z dnia [...]06.2003r. na bezczynność i nie respektowanie prawa przez Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego [...] Wypełniając zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 15.04.2003r. sygn. akt I SA 2036/02, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] zwrócił się z prośbą do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Szpitala w S. o zbadanie Pana W. M. i wydanie orzeczenia lekarskiego. Jednocześnie przekazano kartę oceny narażenia zawodowego z dnia [...]08.2003r., do wystawienia której zobligował organa Inspekcji Sanitarnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Dnia [...]12.2003r. wpłynęło do Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...]11.2003r.,Nr rejestru [...] z którego wynika brak podstaw do rozpoznania u Pana W. M. chorób zawodowych. Jak wynika z dostarczonych dokumentów, w trakcie ponad 2- tygodniowej hospitalizacji pacjenta wykonano wiele specjalistycznych badań ,w tym m.in.: [...],[...], próbę [...]. Stwierdzony u Pana W. M. [...], czyli [...] charakter niedosłuchu [...], wielkość obniżenia [...] oraz fakt ustania od 1986r. narażenia na ponadnormatywne wartości hałasu, nie uzasadnia rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. W orzeczeniu lekarskim bardzo szczegółowo wyjaśniono kryteria, jakimi posługują się lekarze orzecznicy w trakcie diagnozowania chorób narządu słuchu. Podano też wiele czynników pozazawodowych usposabiających do osłabienia czułości słuchu. Stwierdzone u Pana W. M. schorzenia: zmiany pozapalne [...], sprzyjające rozwojowi [...] podwyższenie stężenia [...], obniżenie poziomu ochronnego [...] oraz wielopoziomowa [...], mogąca powodować zaburzenia [...] w [...] zaopatrujących m.in. narząd słuchu, mogły - wg lekarzy orzeczników- z wysokim prawdopodobieństwem wpływać niekorzystnie na narząd słuchu badanego pacjenta. Odnośnie diagnostyki w kierunku zawodowej etiologii przewlekłego zapalenia [...], wyniki specjalistycznych badań oraz analiza dokumentacji lekarskiej i danych z wywiadu przemawiają przeciwko rozpoznaniu zawodowego tła stwierdzonych u pacjenta schorzeń i wskazują na istotny udział czynnika infekcyjnego. Reasumując, po bardzo wnikliwych, wielodniowych konsultacjach przeprowadzonych w oparciu o badania diagnostyczne, dokonaną przez organa Inspekcji Sanitarnej ocenę narażenia zawodowego i całą zebraną w sprawie dokumentację, nie znaleziono podstaw, aby potwierdzić zawodowe tło istniejących u pacjenta schorzeń. Stosownie do powołanego na wstępie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, warunkiem wydania przez organa Inspekcji Sanitarnej decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej jest jej uprzednie rozpoznanie przez uprawnioną do orzekania jednostkę służby zdrowia oraz potwierdzenie jej związku z wykonywaną praca zawodową. W przypadku choroby zawodowej Pana W. M., pomimo udowodnionej pracy w narażeniu na hałas i zapylenie, wielokrotnie badające pacjenta uprawnione do orzekania jednostki służby zdrowia nie potwierdziły zawodowej etiologii występujących u niego schorzeń. Zgodnie z wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Państwowy Inspektor Sanitarny, podejmując decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia, jest związany orzeczeniem lekarskim wydanym w tej sprawie. Nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Biorąc powyższe fakty pod uwagę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny orzekł jak w sentencji. Skargę do NSA na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2003r. złożył W. M. podnosząc, że w orzeczeniu lekarskim Instytut z S. nie wykluczył, że zmiany w jego narządzę słuchu mogły także powstać w wyniku działania hałasu o ponadnormatywnym natężeniu, na który był narażony pracując w [...], czego nie wziął pod uwagę organ wydający zaskarżoną decyzję i wniósł o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] podtrzymał własne stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wpłynęły przed 01.01.2004r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Przy rozpatrywaniu sprawy sąd związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Sąd Najwyższy (wyrok z dnia 11.03.1999r.). W związku z tym wiążącym w sprawie był pogląd, że materialno – prawną podstawę decyzji stanowi wyłącznie § 1 pkt 1 w związku z pkt. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, za nieprawidłowe zaś, należy uznać powoływanie się w orzeczeniu lekarskim na wytyczne Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej. Tego rodzaju wytyczne nie mieszczą się, bowiem w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP) nie mogą, więc ograniczać uprawnień obywateli wynikających z ustaw i rozporządzeń. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W zaskarżonej decyzji nie zakwestionowano faktu narażenia W. M. na działanie ponadnormatywnego hałasu w miejscu pracy, co potwierdziło także badanie epidemiologiczne. Natomiast orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. wydane w dniu [...].11.2003r. po badaniu lekarskim skarżącego nie jest jednoznaczne i nie wyklucza związku ubytku słuchu z działaniem hałasu o ponadnormatywnym natężeniu na jaki niewątpliwie narażony był skarżący w swoim środowisku pracy. W orzeczeniu stwierdzono, że pogłębiona diagnostyka [...] wykazała zaburzenia percepcji bodźców [...] typu [...], a [...] typu [...]. Uszkodzenia takie mogą być zdaniem Instytutu skutkiem infekcji wirusowych i bakteryjnych, działania niektórych leków, upośledzenia [...] w przypadku zmian w obrębie [...], szczególnie [...], podwyższenia [...] i innych, ale jednocześnie takie same zmiany w narządzie słuchu mogą być wywołane działaniem hałasu o ponad normatywnym natężeniu. Nie ma jednak żadnej obiektywnej metody, która mogłaby wskazać w sposób pewny na którąkolwiek z wymienionych przyczyn. Ten fragment orzeczenia lekarskiego organ wydający zaskarżoną decyzję pominął, naruszając w ten sposób przepisy art.7 i art. 77 § 1 KPA, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W zapadłym w wyniku rozpoznania rewizji nadzwyczajnej, orzeczeniu Sąd Najwyższy wyraźnie podkreślił, że prawną definicję choroby zawodowej dotyczącą uszkodzenia słuchu określa, § 1 pkt 15 Rozporządzenia Rady Ministrów z 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, który mówi, że chorobą zawodową jest uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu w środowisku pracy. Ponieważ orzeczenie lekarskie stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji nie wyklucza, że uszkodzenie słuchu mogło powstać w związku z ponadnormatywnym hałasem w środowisku pracy skarżącego, a w uzasadnieniu tej decyzji brak jest odniesienia do tego fragmentu orzeczenia, trudno uznać wydaną decyzję za prawidłową, bowiem pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi wyżej przepisami prawa materialnego. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a oraz art.152 i art. 200, ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.