I SA 287/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz WSA Emilia Lewandowska Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2004r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu G. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji nieruchomości położonej w G. oznaczonej nr działki [...] o pow. [...] ha 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że powyższa decyzja nie podlega wykonaniu Minister Skarbu Państwa decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. wydaną na podstawie art. 62 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z póź. zm.) i art. 138 § 2 kpa po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta G. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2001 r. stwierdzającą nabycie przez Powiat G. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, zabudowanej Skarbu Państwa oznaczonej nr działki [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie [...] Miasta G. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na fakt złożenia wniosku w dniu 12 października 2000 r. przez Zarząd Powiatu w G. do Wojewody [...] o podjęcie działań zmierzających do uregulowania spraw przejęcia majątku przez Powiatowy Zarząd Dróg w G. oraz doprowadzenia do zgodności stanu faktycznego z obowiązującymi przepisami prawa. Po wszczęciu postępowania Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2001 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Powiat G. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku nieodpłatnie prawa własności nieruchomości zabudowanej Skarbu Państwa, oznaczonej nr działki [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...] Miasta G., będącej dotychczas we władaniu Powiatowego Zarządu Dróg w G. Od decyzji tej odwołał się Prezydent Miasta G., pełniący funkcję Starosty, podnosząc iż przedmiotowa decyzja nie uwzględnia postanowień rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 roku w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych (...) (Dz. U. nr 156, poz. 1027). Odwołanie to poparła Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych Oddział [...] we W. Biuro w Z., wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania . W toku postępowania odwoławczego rozpatrując wniesione odwołanie oraz całość okoliczności sprawy Minister Skarbu Państwa stwierdził, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa i jest w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych. Na wniosek Rejonu Dróg Krajowych w G., decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1999 roku, nr [...] dokonano podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] na działkę [...] i przedmiotową działkę [...]. Starostwo Powiatowe w G. zwróciło się do Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych o wydanie decyzji wygaszającej trwały zarząd w związku z przejęciem przez Starostwo przedmiotowej nieruchomości. Na wygaszenie trwałego zarządu wyraził zgodę Minister Transportu i Gospodarki Morskiej pismem z dnia [...] listopada 1999 roku nr [...]. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] listopada 2000 roku, znak [...] orzekł o wygaszeniu prawa trwałego zarządu Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział Południowo-Zachodni we W. Biuro w Z. do nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej działkę gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha. Jak wynika z akt sprawy pomiędzy stronami tj. GDDP i Starostwem Powiatowym w G. trwała wymiana korespondencji, dotycząca podziału mienia ruchomego i nieruchomego, która nie przyniosła rezultatu w postaci osiągnięcia kompromisu. Organ II instancji rozpatrując odwołanie stwierdził, że zgodnie z art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jednostki samorządu terytorialnego, w zakresie nie objętym art. 145 i art. 146 przejmują z dniem 1 stycznia 1999 roku, mające siedzibę na obszarze tych jednostek instytucje i jednostki organizacyjne, w tym mające osobowość prawną, podległe lub podporządkowane właściwym ministrom, centralnym organom administracji rządowej, wojewodom lub innym organom administracji rządowej albo przez nich nadzorowane, wykonujące określone w niniejszej ustawie zadania jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 listopada 1998 roku w sprawie określenia wykazu instytucji i jednostek organizacyjnych podległych lub podporządkowanych właściwym ministrom i centralnym organom administracji rządowej, wojewodom i innym terenowym organom administracji rządowej albo przez nich nadzorowanych, przekazywanych określonym jednostkom samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 147, poz. 965 ze zm.) powiat G. przejął Zarząd Drogowy w G. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 roku w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby (...) (Dz. U. nr 156, poz. 1027) z dniem 31 grudnia 1998 roku dyrekcje okręgowe dróg publicznych oraz będące ich częściami zarządy drogowe i drogowa służba liniowa zostaną przekształcone w: 1) jednostki organizacyjne do zarządzania drogami powiatowymi określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia, 2) jednostki organizacyjne do zarządzania drogami wojewódzkimi określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia, 3) jednostki organizacyjne Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Zgodnie z § 3 w/w rozporządzenia, składniki mienia będącego dotychczas we władaniu dyrekcji okręgowych dróg publicznych, wymienione w protokołach zdawczo-odbiorczych, sporządzonych na dzień 31 grudnia 1998 roku, stają się z dniem 1 stycznia 1999 roku składnikami mienia jednostek, o których mowa w § 1. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do tego rozporządzenia pkt XIV, pakt 11, Zarząd Drogowy w G. jest właściwy do zarządzania drogami powiatowymi na obszarze Powiatu G., który powstał z części byłego Zarządu Dróg w G. Załącznik nr 3 rozporządzenia określa wykaz jednostek organizacyjnych, które podlegają Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych. Zgodnie z tym załącznikiem Oddział Południowo - Zachodni powstał między innymi z jednostek podległych DODP w Szczecinie, w tym obwodu Drogowego w Z. (pkt 3 załącznika). Tak skonstruowane przepisy oznaczają, że składniki mienia obwodu Drogowego w Zieleńcu stają się z dniem 1 stycznia 1999 roku składnikami mienia jednostki organizacyjnej Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, a nie Powiatu G. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zarząd Powiatu G. zarzucając naruszenie art. 28 i 29 w zw. z art. 5 § 2 pkt 3 kpa, a nadto art. 129 § 2 i 145 § 1 pkt 4 kpa domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości . W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja ostateczna została wydana w następstwie odwołania Prezydenta Miasta G., który nie posiadał legitymacji procesowej. Ponadto jako odrębną i drugorzędną kwestię podniesiono skuteczność odwołania, z uwagi na naruszenie obowiązujących terminów i reguł procesowych, które zostały naruszone przez organ. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Skarga wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 z póź. zm.) po wprowadzeniu reformy sądownictwa administracyjnego, stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z póź. zm.) podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270). Kognicja sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 1i2 pkt 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprowadza się do kontroli legalności decyzji administracyjnych. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 tej ustawy Sąd nie jest związany granicami skargi, nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji (§ 2). Z powyższych względów Sąd stwierdził nieważność decyzji ostatecznej jako rażąco naruszającej prawo. Decyzja kasacyjna Ministra Skarbu z dnia [...] listopada 2001 r. została wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2001 r., które wpłynęło do Ministerstwa Skarbu Państwa w dniu 27 marca 2001 r. Z akt administracyjnych wynika, iż decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2001 r. została doręczona Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, Powiatowemu Zarządowi Dróg w G. i Zarządowi Powiatu G. w dniu 12 lutego 2001 r., zaś w dniu 16 lutego 2001 r. - Rejonowi Dróg Krajowych w G. Strony, którym doręczono decyzję nie wniosły odwołania. Środek ten w myśl art. 127 § 1 i 129 § 2 kpa przysługuje stronie w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji. Wobec niewniesienia odwołania przez strony, którym doręczono decyzję pierwszej instancji - stała się ona ostateczna. Okoliczność tę potwierdza adnotacja zamieszczona na decyzji Wojewody [...], opatrzona datą [...] marca 2001 r. i podpisem pracownika organu. Odwołanie Prezydenta Miasta G., sporządzone w dniu 23 marca 2001 r. i wniesione do organu naczelnego 27 marca 2001 r. (data uwidoczniona na prezentacie) zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 kpa i dotyczyło decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie Prezydenta nie mógł więc zastosować przepisu art. 138 § 2 kpa, który przewiduje możliwość wydania decyzji kasacyjnej, lecz tylko w wyniku uwzględnienia środka wniesionego z zachowaniem ustawowego terminu i w odniesieniu do decyzji nie ostatecznej. W myśl art. 16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kpa lub ustawach szczególnych. Uchylenie decyzji ostatecznej w wyniku kontroli instancyjnej, jako naruszające zasadę trwałości decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa, o którym stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji stwierdzając jednocześnie na podstawie art. 152 powołanej ustawy, iż decyzja ta nie może być wykonana. W związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji ostatecznej odwołanie Prezydenta Miasta G. organ odwoławczy winien załatwić w trybie przepisu art. 134 kpa.