I SA 2882/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska – Macioch NSA Janina Antosiewicz (spr) Protokolant Jolanta Zagrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie 15 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w W. oraz ze skargi W. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2001 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. w części dotyczącej komunalizacji nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [...] m2 położonej w L. przy ul. [...] 1) oddala skargę Fundacji [...] w W., 2) odrzuca skargę W. M. I SA 2882/01 UZASADNIENIE Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2001 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 kpa po rozpatrzeniu wniosku S. M. utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję z dnia [...] maja 1999 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2001 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę L. własności zabudowanej nieruchomości o pow. [...] ha położonej w L. przy ul. [...] oznaczonej nr działki [...]. W uzasadnieniu organ naczelny przytoczył następujący stan sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r., zmienioną następnie decyzjami Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 1992 r, nr [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. i nr [...] z dnia [...] lutego 1997 r., stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminie L. szeregu nieruchomości opisanych w kartach inwentaryzacyjnych nr [...], w tym nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów m. L. jako działka nr [...], obręb B., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. W karcie inwentaryzacyjnej podano, że nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich i znajduje się w użytkowaniu Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej w L. W dacie komunalizacji przedmiotowa nieruchomość nie miała urządzonej księgi wieczystej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 1999 r., znak: [...], odmówił W. M., zastępowanemu przez Fundację [...] w W., stwierdzenia nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru podał, że z przedłożonych przez skarżącego dokumentów, w tym wniosku J. M. z dnia [...] kwietnia 1947 r. o przydzielenie zajmowanego przez niego wraz z rodziną przedmiotowego lokalu mieszkalnego w zamian za mienie pozostawione poza granicami PRL oraz protokołu prawidłowości postępowania z dnia 27 maja 1947 r. w sprawie zakwalifikowania J. M. na przydział przedmiotowego lokalu poniemieckiego, nie wynika ustanowienie na rzecz J. M. prawa użytkowania wieczystego spornego gruntu, istnienie którego zdaniem wnioskodawcy stanowiło przeszkodę w komunalizacji mienia na rzecz Gminy L.. W tym stanie prawnym brak było podstaw do zmieszczenia w karcie inwentaryzacyjnej spornej nieruchomości informacji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do tej nieruchomości na rzecz J. M. lub jego spadkobierców. Organ naczelny uznał, że powołana na wstępie decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r., w części dotyczącej nabycia z mocy prawa przez Gminę L. własności zabudowanej nieruchomości o pow. [...] ha, położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów m. L. jako działka nr [...], nie jest obarczona żadną z wad , o których mowa w art. 156 § 1 kpa., a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nazwanym ,,odwołaniem" wystąpiła Fundacja [...]. W uzasadnieniu wniosku Fundacja podniosła w szczególności, że organ nadzoru wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił, iż przedmiotowa nieruchomość została nadana J. M. przez Zarząd Miejski w L. decyzją z dnia [...] kwietnia 1947 r. w zamian za mienie pozostawione na obszarze nie wchodzącym w skład Państwa Polskiego, w trybie art. 9 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazywaniu mienia na obszarach Ziem Odzyskanych. Akt nadania ekwiwalentu J. M. przez Zarząd Miasta L. został sporządzony w formie pisemnej i podpisany przez Naczelnika Oddziału Miejskiego L. i referenta Osadnictwa Miejskiego w L. z jednej strony oraz J. M. z drugiej strony, co wypełniało przepisy art. 7 ust. 1 i art. 9 dekretu z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazywaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska. Przekazanie przedmiotowej nieruchomości J. M. potwierdziło Archiwum Państwowe w W. Oddział w L. pismem z dnia [...] stycznia 1996 r., znak: [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie uwzględnił wniosku, zaś w uzasadnieniu decyzji powołał się na art. 4 dekretu z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazywaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. Nr 71, poz. 389, zm. Dz.U. z 1947 r. nr 66, poz. 410) zgodnie z tym przepisem przekazywanie mienia następowało w drodze sprzedaży lub dzierżawy. Na poczet kupna zaliczana była wartość mienia pozostawionego poza granicami PRL. Przepis art. 7 ust. 1 powyżej powołanego dekretu ustalał kolejność osób ubiegających się o nabycie lub dzierżawę mienia objętego jego zakresem przedmiotowym. Osoba , która została wprowadzona przez władze państwowe lub samorządowe w posiadanie mienia poniemieckiego na obszarze Ziem Odzyskanych, miała pierwszeństwo do nabycia lub wydzierżawienia tego mienia bez względu na pierwszeństwo osób określone w ust. 1 analizowanego przepisu. Organem pierwszej instancji właściwym do orzekania w sprawach dotyczących przekazywania mienia w trybie dekretu o przekazywaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska były komisje osadnictwa nierolniczego (art. 16 pkt 3 w zw. Z art. 21). Od orzeczenia komisji osadnictwa nierolniczego ubiegającemu służyło odwołanie do odwoławczej komisji osadnictwa nierolniczego (art. 23 ust. 1). Orzeczenia odwoławczej komisji osadnictwa nierolniczego były ostateczne (art. 23 ust. 2). Prawomocne orzeczenie komisji nierolniczej lub odwoławczej komisji osadnictwa nierolniczego ustalające osobę, której ma być przekazane mienie, będące przedmiotem orzeczenia, oraz sposób i warunki przekazania, stanowił podstawę do zawarcia umowy sprzedaży lub dzierżawy tego mienia (art. 25). Dla ważności umowy sprzedaży nie było wymagane zachowanie formy aktu notarialnego, a wystarczyła forma pisemna z tym, że na równi z podpisem nabywcy traktowano złożenie przez niego oświadczenia do protokołu, sporządzonego przez przewodniczącego komisji osadnictwa nierolniczego, bądź delegowanego przez tegoż przewodniczącego członka komisji. Powyższym wymogom nie czyni zadość przedłożony przez odwołującego się protokół kontroli prawidłowości postępowania z dnia 27 sierpnia 1947 r. w sprawie zakwalifikowania J. M. na przydział poniemieckiego obiektu miejskiego położonego przy ul. [...] (ob. Ul. [...]). Potwierdza to również późniejsze władcze rozporządzanie przedmiotową nieruchomością, a w szczególności lokalem mieszkalnym, przez władze miejskie w L. W szczególności dotyczy to decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. – Wydział Spraw Lokalnych z [...] września 1962 r. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Fundacja [...] działając w imieniu W. M., powołująca się na przepisy art. 31 § 1 pkt 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 i art.. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę podpisał doradca prawny Fundacji – radca prawny S. O. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż skomunalizowana nieruchomość objęła dom o pow. [...] m 2 i grunt o pow. [...] m2 nadany J. M. jako repatriantowi za mienie pozostawione poza granicami Państwa. Akt nadania został sporządzony w formie pisemnej przez Zarząd Miasta L. i podpisany przez Naczelnika Oddziału Miejskiego w L. i referatu Osadnictwa Miejskiego PUR oraz podpisany przez J. M. Podstawę prawną stanowiły przepisy art. 9 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazywaniu mienia nieruchomego na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 71, poz. 389 i art. 3 ust. 6 umowy międzynarodowej zawartej 6 września 1944 r. w Lublinie. Jako dokument nadania skarżący wskazuje protokół z dnia 27 sierpnia 1947 r., który spełniał wymogi określone w przepisach art. 21, 23, 25-27 dekretu z 6.12.1946 r., zaś komisja inwentaryzacyjna nie uwzględniła faktu przekazania nieruchomości w użytkowanie osobie fizycznej, a braki w tym zakresie w postępowaniu stanowią o rażącym naruszeniu prawa. Fundacji nie udostępniono wglądu w teczkę nieruchomości, będącą w posiadaniu Zarządu Miasta L., w której winny być dokumenty nadania nieruchomości J. M., notatka nadania, protokół nadania, dokumenty oryginalne o pozostawieniu mienia notatka nadania poza granicami państwa w d. ZSRR, sporządzone przez PUR. Wojewoda lekceważąco potraktował Ministra nie wyjaśniając istotnych pomyłek w decyzji komunalizacyjnej z dnia [...].06.1991 r. nr [...] – dotyczy działki [...] o pow. [...] m2 bez zabudowania. Wojewoda nie uwzględnił faktu, że nadana J. M. nieruchomość ma powierzchnię [...] m2 i jest zabudowana domem mieszkalnym o pow. [...] m2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe poprzednie stanowisko. Zdaniem Ministra z dokumentów na które powołuje się skarżący nie wynikało, że zostało ustanowione na rzecz wnioskodawcy względnie jego poprzedników prawnych prawo wieczystego użytkowania gruntu lub prawo własności. Uzyskiwanie tego rodzaju praw nie wynikało z mocy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. W sprawie niniejszej nie było podstaw do zamieszczania w karcie inwentaryzacyjnej adnotacji o prawie użytkowania wieczystego gruntu, gdyż stan taki nie wynikał z dokumentacji. Decyzje Wojewody komunalizująca mienie nie jest więc dotknięta rażącym naruszeniem prawa. Sąd zważył, co następuje: Skarga wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z póz. zm.) podlegała rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Stosownie do art. 50 § 1 tej ostatniej ustawy uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W odniesieniu do podmiotu wymienionego w art. 50 § 1 ab initio ustawy z 30.08.2002 r. posiadanie interesu prawnego należy ocenić w aspekcie przepisów prawa materialnego, z których dla określonego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki lub które upoważniają konkretny podmiot do żądania czynności organów ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Wnosząc skargę Fundacja [...] nie posiadała w tej sprawie własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Wnosząc skargę, jak również w późniejszych pismach procesowych, Fundacja ta powołała się na przepisy art. 31 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Powołane przepisy odnoszą się do udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby. Organizacja społeczna w takim postępowaniu może żądać wszczęcia postępowania, bądź też dopuszczenia je do udziału. Organ administracji publicznej uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione postanawia o wszczęcie postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 kpa). Powyższa regulacja, powołana w skardze, nie ma zastosowania w postępowaniu sądowym, w którym prawo do zaskarżenia decyzji przez organizację społeczną uregulowane zostało w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 386 z póz. zm.), a obecnie w powołanym art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Istotnym w sprawie jest to, iż wnoszącą skargę Fundacja [...], powołując się na przepisy dotyczące udziału organizacji społecznej – nie posiada przymiotu organizacji społecznej. W świetle przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz.U. z 1991 Nr 4, poz.203 z póz. zm.) fundacja, uzyskująca osobowość prawną z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego, może być ustanowiona dla celów społecznie lub gospodarczo użytecznych takich jak: ochrona zdrowia, rozwój gospodarki i nauki, oświaty i wychowania, kultury i sztuki, opieki i pomocy społecznej, ochrony środowiska i zabytków. Ustawa nie pozwala jednak zaliczyć fundacji do organizacji społecznych. Przepisy ustawy nie statuują fundacji jako korporacji obywateli, bowiem stanowi ona swoistą, wyodrębnioną prawnie, masę majątkową, która jako osoba prawna jest powołana do życia przez tzw. akt fundacyjny, stanowiący oświadczenie woli osoby fizycznej, wyrażone w formie aktu notarialnego (art. 2 i 3 ustawy o fundacjach). Pogląd ten wyrażony wielokrotnie w orzecznictwie sądowym m. in. postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12.01.1993 r. I SA 1762/92 (ONSA 1993 nr 3, poz. 75) i w wyrokach z 4.04.1996 sygn. SA/Sz 1732/95 (Palestra 1997 nr 1-2), z dnia 13.10.1999 r. IV SA 1349/97 i z dnia 21 grudnia 2001 r. sygn. akt. I SA 786/00 nie publ.) podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W tej sytuacji okoliczność, iż Minister w postępowaniu nadzorczym uznawał prawo Fundacji do działania w interesie W. M. nie ma znaczenia, skoro nie będąc organizacją społeczną nie ma prawa do wniesienia skargi. Zatem skarga Fundacji, jako wniesiona przez podmiot nie posiadający legitymacji do inicjowania postępowania przed sądem administracyjnym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny rozważał możliwość konwalidowania wady wniesionej skargi . Wnosząc skargę Fundacja załączyła pełnomocnictwo W. M., upoważniające ją do występowania w tej sprawie m. in. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz do działania w jej imieniu doradcy prawnego S. O. (pomyłkowo pełnomocnictwo wymienia nazwisko S. O.). Z uwagi na to, iż Fundacja w myśl obowiązującego w dniu wniesienia skargi przepisu art. 87 § 1 kpc nie mogła reprezentować skarżącego Sąd na rozprawie w dniu 11 czerwca 2003 r. poinformował występującego imieniu Fundacji radcę prawnego S. O. oraz pouczył o treści art. 87 § 1 kpc W. M. wzywając go do potwierdzenia terminie 14 dni wadliwie wniesionej skargi i ewentualnie ustanowienia pełnomocnika. Mimo upływu wyznaczonego terminu oraz ponownego wezwania w dniu 10 września 2003 r. (doręczonego stronie 15 września 2003 r.) do usunięcia braków formalnych pod rygorem odrzucenia skargi – W. M. braków tych nie usunął. W przypadku dokonania czynności określonych w wezwaniu Sądu z dnia 11 czerwca 2003 r. i 10 września 2003 r. wady skargi mogły zostać usunięte, zaś skarga – jako wniesiona przez stronę podlegałaby rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 49 § 3 ustawy z 30.08.20-02 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pismo uzupełnione w terminie wywołuje skutki od dnia jego wniesienia. Wobec tego, że w wyznaczonym terminie strona nie uzupełniła braków formalnych skargi – podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.