I SA 2905/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska WSA Daniela Kozłowska (spr.) Protokolant Jolanta Zagrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie nadania uprawnień zawodowych w zakresie obrotu nieruchomościami oddala skargę I SA 2905/02 U z a s a d n i e n i e Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r., [...], na podstawie art. 192 w związku z art. 191 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 232 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) odmówił nadania B. F. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Uzasadniając to stanowisko organ stwierdził, że Państwowa Komisja Kwalifikacyjna w protokóle z postępowania kwalifikacyjnego z dnia [...] marca 2001 r. stwierdziła, że B. F. udokumentowała prowadzenie działalności w zakresie w zakresie pośrednictwa nieruchomościami od 3 stycznia 1996 r. do 31 grudnia 1997 r. (2 lata). Komisja nie uznała zatrudnienia B. F. na ½ etatu w firmie K. w okresie od dnia 23 września 1991 r. do 31 grudnia 1995 r. (4 lata i 3 miesiące) początkowo na stanowisku referenta ds. technicznych, a później referenta ds. technicznych i handlowych. W tym okresie zainteresowana zajmowała się reklamą budowanych przez firmę mieszkań. Działalność ta nie mieści się w pojęciu pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. B. F. nie wykazała aby przed 1 stycznia 1998 r. prowadziła przez okres dłuższy niż 5 lat działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, a zatem nie spełnia wymogów z art. 232 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie kwalifikacyjne zakończyło się wynikiem negatywnym. Zgodnie z art. 191 ust. 2 tej ustawy podstawę nadania licencji zawodowej jest pozytywny wynik postępowania kwalifikacyjnego. Odmowa nadania licencji zawodowej w trybie szczególnym nie zamyka drogi do ubiegania się o otrzymanie tej licencji w innym trybie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. F. podniosła, że pracując w firmie K., która zajmowała się nie tylko działalnością budowlaną, ale także obrotem nieruchomościami i pośrednictwem, wykonywała także czynności z zakresu pośrednictwa w obrocie, a nie tylko reklamy. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2002 r., [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] sierpnia 2001 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna rozpatrując ponownie wniosek B. F. ustaliła, że zgodnie z odpisem Rejestru Handlowego nr [...] przedmiotem działalności Przedsiębiorstwa [...] K. spółki z o.o. w Warszawie była działalność gospodarcza, usługowa i handlowa, w tym "obrót nieruchomości". Zatem spółka ta nie wykonywała działalności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w rozumieniu art. 180 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedstawione przez zainteresowaną dokumenty (faktury za usługi budowlane, ogłoszenia prasowe o budowie lokali i ich sprzedaży) świadczą jedynie, że spółka wykonywała działalność budowlaną i nie poświadczają wykonywania pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Tylko działalność odpowiadająca warunkom art. 180 ustawy może być uznana za pośrednictwo w obrocie nieruchomościami. B. F. wykonywała swoje czynności na podstawie umowy o pracę, nie zawierała umów o pośrednictwo i nie pobierała prowizji, lecz wynagrodzenie za pracę. Art. 232 ust. 1 pkt 3 ustawy przewiduje zwolnienie z obowiązku ukończenia kursu kwalifikacyjnego, odbycia praktyki oraz złożenia egzaminu, jeżeli kandydat spełnia warunek wykonywania działalności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami przez ponad 5 lat przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna nie uznała działalności od 23 września 1991 r. do 31 grudnia 1995 r. za działalność w tym zakresie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. F. zarzuca wydanym decyzjom naruszenie art. 6 i 77 k.p.a. oraz art. 232 ust. 1 pkt 3 i art. 180 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca podnosi, że do oceny i stosowania zakresu pojęciowego ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogą być brane kryteria sprzed jej wejścia w życie. Byłoby to stosowanie prawa wstecz i naruszenie zasady praworządności z art. 6 k.p.a. Pominięto fakt zawierania przez skarżącą w 1992 r. umów sprzedaży, do których doprowadziła i organ nie poczynił w tym zakresie żadnych własnych ustaleń, czym naruszył art. 7 i 77 k.p.a. Ustawodawca w art. 180 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawierającym definicję pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, nie mówi o działaniu na rzecz osób trzecich jako podmiot niezależny. Następne przepisy określają sposób wykonywania tych czynności, nie można jednak tego odnosić do czynności wykonywanych przed 1 stycznia 1998 r. Przedstawione dowody są wystarczające do uznania, że spełnione są warunki z art. 232 ustawy. Błędne było także zakwalifikowanie "obrotu nieruchomościami", jako przedmiotu spółki K., jako innego niż pośrednictwo w obrocie nieruchomościami, które do obrotu prawnego zostało wprowadzone w 1997 r. Pojęcie "obrót nieruchomościami" jest szersze i zawiera w sobie "pośrednictwo w obrocie nieruchomościami". Zatem zarzut, że wymieniona spółka nie miała w zakresie swojej działalności pośrednictwa jest chybiony. Odpowiadając na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) wprowadziła w działalności zawodowej w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami obowiązek posiadania uprawnień lub licencji uprawniających do wykonywania określonej działalności zawodowej związanej z tą dziedziną. Uprawnienia i licencje zawodowe nadaje się każdemu, kto przeszedł z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne. Działalnością wymagającą posiadania licencji zawodowej jest działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Art. 232 ust. 1 cytowanej ustawy, będący normą szczególną w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących postępowanie kwalifikacyjne, określa sytuacje kiedy osoby ubiegające się o nadanie licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami mogą być zwolnione z obowiązku ukończenia kursu kwalifikacyjnego, odbycia praktyki zawodowej oraz złożenia egzaminu. Uzależnione jest to od wykonywania przez te osoby przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami działalności zawodowej w omawianym zakresie przez okres przewidziany w art. 232 ust. 1 pkt 2-3. W świetle tego przepisu osoba zainteresowana uzyskaniem licencji zawodowej winna udowodnić działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w rozumieniu art. 180 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do postanowień art. 232 ust. 2 zwolnień od ukończenia kursu kwalifikacyjnego, odbycia praktyki zawodowej oraz złożenia egzaminu dokonuje Państwowa Komisja Kwalifikacyjna na wniosek osoby ubiegającej się o licencję. Treść tego przepisu w związku z art. 191 ust. 1 i art. 192 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że w przypadku określonym w art. 232 ust. 1 pkt 3 postępowanie o nadanie licencji składa się z dwóch etapów. Pierwszy ma miejsce przed Państwową Komisją Kwalifikacyjną, która po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego przedstawia swoje stanowisko pozytywne lub negatywne dla zainteresowanego Prezesowi Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Drugi, w którym w zależności od wyniku postępowania przed Państwową Komisją Kwalifikacyjną Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydaje świadectwo o nadaniu licencji zawodowej lub decyzję odmawiającą nadania tej licencji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi podstawę do przeprowadzenia ponownego postępowania w tej samej sprawie. To oznacza, że postępowanie powinno być przeprowadzone w całości od początku. W obu postępowaniach ocena przedstawionych przez stronę dokumentów mających potwierdzać spełnienie przez nią warunków ustawowych do uzyskania licencji jest dokonywana w postępowaniu kwalifikacyjnym przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną. Organ centralny uprawnień w tym zakresie nie posiada. W niniejszej sprawie Państwowa Komisja Kwalifikacyjna na posiedzeniu w dniu 28 marca 2001 r. dokonała oceny złożonego przez skarżącą wniosku oraz załączonej do niego dokumentacji i doszła do przekonania, że nie potwierdzają one spełnienia przez B. F. kryteriów przewidzianych ustawą do uzyskania licencji zawodowej w trybie szczególnym, o jakim stanowi art. 232 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ nie wykazała przedstawionymi Komisji dowodami wykonywania usług pośrednictwa w obrocie nieruchomościami przez okres dłuższy niż 5 lat, jak tego wymaga ustawa. W związku z tym Komisja negatywnie odniosła się do wniosku skarżącej o nadanie omawianej licencji w tym trybie. W konsekwencji tego stanowiska Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. odmówił nadania B. F. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. W dniu 5 września 2001 r. B. F. złożyła do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który uzupełniła pismem z dnia 4 marca 2002 r., dołączając zestawienie sprzedaży niektórych nieruchomości za pośrednictwem spółki K. Wniosek ten zatem, wraz z jego uzupełnieniem, stanowił podstawę przeprowadzenia ponownego postępowania w tej samej sprawie. Po przeprowadzeniu tego postępowania kwalifikacyjnego Państwowa Komisja Kwalifikacyjna ponownie negatywnie odniosła się do wniosku skarżącej (protokół z dnia 14 maja 2002 r.), gdyż przedstawione przez zainteresowaną dokumenty nie potwierdzały wykonywania przez nią w okresie zatrudnienia w spółce K. czynności z zakresu pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, a informacje podane w piśmie z dnia 4 marca 2002 r. nie zostały poparte żadnymi dokumentami, które mogłyby potwierdzić działalność tej spółki w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Na tej podstawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast – związany oceną Komisji – decyzją z dnia [...] października 2002 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. To zaś oznacza, że postępowanie w niniejszej sprawie nie narusza postanowień ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących działalności zawodowej (Dz. U. Nr 115, poz. 745). Sąd nie stwierdził także naruszenia wskazanych przez skarżącą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie podzielił poglądu skarżącej co zakresu pojęciowego określeń "obrót nieruchomościami" i "pośrednictwo w obrocie nieruchomościami". Są to, wbrew twierdzeniu skarżącej, pojęcia różne i żadne z nich nie zawiera w sobie drugiego. Obrót nieruchomościami to, podobnie jak obrót innymi rzeczami, ich kupno i sprzedaż. Pośrednictwo w obrocie nieruchomościami jest natomiast działalnością osoby trzeciej mającą na celu porozumienie między stronami lub załatwianie jakichś spraw dotyczących obu stron. Pojęcie to definiuje art. 180 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).