I SA 2919/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Siegień (spr.) sędzia WSA Gabriela Nowak asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Joanna Grzyb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2007 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Prezydium Rady Narodowej m. P. orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1965 r. orzekło o wywłaszczeniu m. in. nieruchomości położonej w P., przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej P. – S., wyk. L. [...] i [...], oznaczonej jako parcele nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia wystąpiła spadkobierczyni byłego właściciela nieruchomości K. S. (postanowienie Sądu Powiatowego w P. z dnia [...] czerwca 1991 r. sygn. akt. [...] o nabyciu spadku po T. S.). Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] czerwca 1965 r. w części dotyczącej wywłaszczenia parceli oznaczonych nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że postępowanie dotyczące wywłaszczenia zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 28 oraz art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2003 r., po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2003 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1965 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. – S., przy ul. [...], oznaczonej jako parcele nr [...] i nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2003 r. organ orzekający stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie art. 1, art. 10, art. 21 i art. 33 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Na podstawie powołanych przepisów dekretu wywłaszczeniu podlegały nieruchomości, które były niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a ich nabycie w drodze cywilnoprawnej nie było możliwe. Koniecznym warunkiem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego było uzyskanie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawcą wywłaszczenia była Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w P., która zgodnie z art. 2 pkt 1 powołanego dekretu wywłaszczeniowego była uprawniona do nabycia nieruchomości niezbędnej dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w P. uzyskała w dniu [...] października 1953 r. zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego Nr [...] na nabycie przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 8 ust. 1 powołanego dekretu ubiegający się o wywłaszczenie zobowiązany był zwrócić się do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Z akt sprawy wynika, zdaniem organu orzekającego, że pismem z dnia [...] listopada 1953 r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w P. zwróciła się z wezwaniem o dobrowolne odstąpienie przedmiotowej nieruchomości. Jednakże wezwanie z dnia [...] listopada 1953 r. zostało skierowane jedynie do L. W. - właściciela innej wywłaszczanej nieruchomości. Na fakt wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości jedynie L. W. wskazuje również, w ocenie organu orzekającego, wniosek z dnia [...] stycznia 1954 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego co do nieruchomości będącej własnością L. W. oraz nieruchomości będącej własnością T. S., oznaczonej jako parcela nr [...] i nr [...]. Do wniosku załączono bowiem powołane wezwanie z dnia [...] września 1953 r. oraz odpis z księgi wieczystej KW nr [...] z dnia [...] grudnia 1953 r. Dokumenty te odnoszą się jedynie do nieruchomości stanowiącej własność L. W. zapisanej w ww. księdze wieczystej KW nr [...], jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby dokumenty te dotyczyły również nieruchomości stanowiącej własność T. S. Zdaniem organu orzekającego nie można zatem uznać, aby ubiegający się o wywłaszczenie wystąpił z ofertą dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości. Brak wystąpienia z ofertą stanowi zaś rażące naruszenie art. 8 ust. 1 powołanego dekretu. Ponadto, skoro dokonanie uprzedniego wezwania właściciela stanowiło o dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, to organ wojewódzki wszczynając w przedmiotowej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe, a następnie orzekając o wywłaszczeniu naruszył rażąco art. 17 i art. 18 powołanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. A zatem przedmiotowe orzeczenie dotknięte jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obligującą organ nadzoru do stwierdzenia jego nieważności. Odnosząc się zaś do zarzutu Gminy Miasta P., że na wnioskodawcy wywłaszczenia nie ciążył - wskazany w art. 8 ust. 2 - obowiązek zaoferowania nieruchomości zamiennej Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że zgodnie z art. 30 ust. 1 powołanego dekretu, do zaoferowania nieruchomości zamiennej zobowiązany był wnioskodawca, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu. Z wniosku z dnia [...] października 1953 r. złożonego przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w P. wynika, że przedmiotowa nieruchomość miała charakter budowlany. We wniosku tym wskazano również, że na nieruchomości znajdowały się gruzy po zniszczonych budynkach. Z pism zaś byłego właściciela – T. S. (pismo z dnia [...] marca 1954 r. oraz pismo z dnia [...] listopada 1964 r.) wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła jego jedyną własność. W świetle powyższego organ uznał, iż przedmiotowa nieruchomość należała do kategorii wskazanych w art. 30 ust. 1 powołanego dekretu. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podkreślił również, że orzeczenie z dnia [...] czerwca 1965 r. nie zawiera uzasadnienia przyjęcia czy odrzucenia wniosków lub sprzeciwów, pomimo że sprzeciw wobec wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego został złożony przez T. S. w pismach z dnia [...] marca 1954 r., z dnia [...] stycznia 1954 r. i z dnia [...] października 1964 r. oraz podtrzymany w piśmie z dnia [...] listopada 1964 r. Ponadto w piśmie z dnia [...] listopada 1964 r. były właściciel zwrócił się z wnioskiem o przydzielenie nieruchomości zamiennej, lecz do prośby zawartej w tym wniosku również nie ustosunkowano się w orzeczeniu o wywłaszczeniu. Skargę na decyzje z dnia [...] października 2003 r. złożyła Gmina Miasto P. W skardze zarzucono nieprawidłowość ustaleń poczynionych w tym zakresie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Zdaniem Gminy Miasta P. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w swoisty sposób rozłożył w przedmiotowej sprawie ciężar dowodu. Przyjął on, że skoro decyzję wywłaszczeniową wydało Prezydium Rady Narodowej w P. Urząd Spraw Wewnętrznych, to rolą następcy prawnego Skarbu Państwa, co do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania - Miasta P., jest udowodnienie prawidłowości wydania decyzji wywłaszczeniowej. Tak rozumiany rozkład ciężaru dowodnego jest niezgodny z procedurą administracyjną. Skarżący podkreślił, że to na organie administracji ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Miasta P. organ w sposób niewystarczający ustalił okoliczność wystąpienia lub nie przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych do T. S. z ofertą nabycia przedmiotowej nieruchomości Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w przepisach art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Przepisy te obligują organy orzekające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, przez zebranie i rozważenie wyczerpującego materiału dowodowego, a następnie wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wbrew tym wymogom całe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w jego części merytorycznej, sprowadza się do gołosłownego twierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość należy do kategorii określonych w art. 30 ust. 1 dekretu i w związku z tym istniały przesłanki do przydzielenia nieruchomości zamiennej. Zdaniem strony skarżącej Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast błędnie przyjął, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w P. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1965 r. w części dotyczącej wywłaszczenia parceli nr [...] i nr [...] narusza art. 8 ust. 2 w związku z art. 30 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. T. S. nie mógł zlecić wybudowania domu komuś innemu, albowiem nie było go na to stać, gdyż sam pisze, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła jego jedyny majątek mający stanowić zabezpieczenie jego bytu jak i w szczególności jego nieletnich dzieci. Ostatnie stwierdzenie może sugerować, iż w bliżej nieokreślonej przyszłości T. S. zamierzał sprzedać nieruchomość. O przeznaczeniu parceli [...] i [...] na działkę budowlaną nie można też wnioskować z pisma T. S. z dnia [...] listopada 1964r., gdzie napisał on, iż nieruchomość powyższa była dorobkiem jego całego życia, może mógłby uzyskać w zamian jakąś inna parcelę. Ani słowem w piśmie tym T. S. nie wspomina o chęci zabudowania tej czy innej otrzymanej w zamian parceli. T. S. posiadał dwie nieruchomości zapisane w oddzielnych księgach wieczystych. Był on właścicielem nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. P. w P., P.-S., t. [...], wkl. [...], działka nr [...] i nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. P. w P., P.-S., t. [...], wkl. [...], działka nr [...]. W świetle powyższego zupełnie niezrozumiałe jest przyjęcie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, iż wywłaszczona nieruchomość stanowiła jedyną nieruchomość właściciela, a ponadto, że była to parcela budowlana. Na marginesie strona skarżąca wskazała, że aby parcela mogła być uznana za budowlaną, konieczne było, zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, aby działka wywłaszczonego przeznaczona była pod budowę domu jednorodzinnego lub dwurodzinnego. Żadna z tych okoliczności nie została przez organ administracji wyjaśniona. Skoro tak, to należy domniemywać, iż decyzja została wydana zgodnie z prawem. Podnoszenie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zarzutu niewyjaśnienia przez organ administracji prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe okoliczności wskazanych w piśmie T. S. wynika w ocenie skarżącego z tego, iż okoliczności te zostały uwzględnione już w decyzji Prezydium Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1954 r. Nr [...] o wywłaszczeniu części nieruchomości o powierzchni [...]m2 zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. P. w P., P.-S., t. [...], wkl. [...], stanowiącej część działki nr [...], a także części nieruchomości o powierzchni [...] m2 zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. P. w P., P.-S., t. [...], wkl. [...], stanowiącej część działki nr [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jako uchybienie decyzji wywłaszczeniowej wskazał na brak w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 1965 r. przyjęcia lub odrzucenia wniosków lub sprzeciwów, pomimo iż zostały one złożone w pismach z dnia [...] marca 1954 r., [...] stycznia 1954 r., [...] października 1964 r. oraz [...] listopada 1964 r. Tymczasem Prezydium Rady Narodowej w P. w decyzji z dnia [...] września 1954 r. odniosło się do sprzeciwu T. S., stąd ponowne odnoszenie się w decyzji z dnia [...] czerwca 1965r. było zupełnie niepotrzebne. Pisma z późniejszych lat są powtórzeniem argumentów z pism napisanych przez T. S. przed wydaniem pierwszej decyzji wywłaszczeniowej. Niewyjaśnienie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast relacji pomiędzy orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w P. Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1965 r. oraz decyzją Prezydium Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1954 r. Nr [...] stanowi rażące naruszenie prawa, które poza okolicznościami wyżej przytoczonymi stanowi o konieczności uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. oraz z dnia [...] czerwca 2003 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę wniesioną w rozpatrywanej sprawie należy uwzględnić, bowiem organ orzekający w sprawie naruszył przepisy postępowania ze skutkiem mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Jak wynika z zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] października 1953 r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w P. została upoważniona do dokonania zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli nieruchomości do odstąpienia tych nieruchomości, zgodnie z § 4 ust. 5 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 września 1949 r. (M. P. Nr 89, poz. 1084, z późn. zm.), wydanego na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Zgodnie z powyższym przepisem, w przypadku, gdy przez tego samego wykonawcę narodowych planów gospodarczych ma być nabyty szereg nieruchomości, należących do różnych właścicieli, za zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego można dokonać wezwania zbiorowego wszystkich właścicieli tych nieruchomości do ich odstąpienia, przez wywieszenie tego wezwania na tablicy ogłoszeń zarządu gminnego (miejskiego) miejsca położenia nieruchomości. Obowiązkiem organu orzekającego było zatem wyjaśnienie czy wezwanie takie zostało w powyższym trybie dokonane. Bezpodstawne jest zatem twierdzenie przez organ orzekający w niniejszej sprawie, że niedołączenie do wniosku z dnia [...] stycznia 1954 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wezwania T. S. do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości będącej jego własnością, stanowi rażące naruszenie art. 8 ust. 1 powołanego dekretu. Przepis ten, w związku z upoważnieniem w zezwoleniu Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] października 1953 r. do dokonania zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli nieruchomości, nie miał bowiem w przedmiotowej sprawie zastosowania. Ponadto Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie wziął pod uwagę, że wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych z dnia [...] stycznia 1954 r., stanowił jedynie uzupełnienie wniosku z dnia [...] stycznia 1954 r., który dotyczył wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego m. in. części nieruchomości o powierzchni [...] m2 zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. P. w P., P.-S., t. [...], wkl. [...], stanowiącej część działki nr [...], a także części nieruchomości o powierzchni [...] m2 zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. P. w P., P.-S., t. [...], wkl. [...], stanowiącej część działki nr [...]. Jak wynika z wniosku z dnia [...] stycznia 1954 r. dotyczącego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego pozostałej część parceli [...] i nr [...], wszystkie załączniki odnoszące się do wywłaszczenia tej nieruchomości zostały dołączone do wniosku z dnia [...] stycznia 1954 r. Wniosek ten zakończył się wydaniem przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzeczenia z dnia [...] września 1954 r. nr [...]. Skoro decyzja powyższa jest w posiadaniu Gminy Miasta P., niezbędne jest wyjaśnienie czy nie zachowały się akta poprzedzające jej wydanie oraz ewentualne dołączenie ich do akt przedmiotowej sprawy. Zauważyć należy również, że także z pisma B. S. z dnia [...] czerwca 2003 r. wynika, iż władze P. zwróciły się do jej ojca o odbudowanie kamienic względnie zaproponowały sumę zwrotną za dwa place. T. S. stwierdził jednak, że nie jest w stanie odbudować zabytkowych kamieniczek, a oferowana cena jest zbyt niska. Zgodzić się należy z zarzutem strony skarżącej, że zupełnie nieuzasadnione jest przyjęcie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, iż wywłaszczona nieruchomość stanowiła jedyną nieruchomość właściciela, a ponadto, że była to parcela budowlana. Zgodnie z art. 30 ust. 1 powołanego dekretu, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiemu domu, wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. Jak wynika z akt sprawy T. S. posiadał dwie nieruchomości zapisane w oddzielnych księgach wieczystych. Był on właścicielem nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. P. w P., P.-S., t. [...], wkl. [...], działka nr [...] i nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. P. w P., P.-S., t. [...], wkl. [...], działka nr [...]. W aktach sprawy braku jest również dokumentów potwierdzających przeznaczenie powyższych nieruchomości pod budowę domu jednorodzinnego lub dwurodzinnego. Zasadnie natomiast Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazał na uchybienie w decyzji wywłaszczeniowej, polegające na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 1965 r. przyjęcia lub odrzucenia sprzeciwów T. S. zawartych w pismach z dnia [...] października 1964 r. i z dnia [...] listopada 1964 r. Nie wiadomo jednak, z jakich powodów uchybienie powyższe uznane zostało przez organ jako rażąco naruszające prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało w Kodeksie postępowania administracyjnego zdefiniowane, doczekało się jednak bogatej wykładni doktrynalnej. Przeważa pogląd, który upatruje rażące naruszenie prawa nie w błędach jego wykładni, lecz w przekroczeniach prawa jasnych i niedwuznacznych i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotknięte wadą rozstrzygnięcie nie da się pogodzić z panującym w Państwie porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. W sprawie mającej na celu ustalenie "rażącego naruszenia prawa" postępowanie administracyjne powinno stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały zatem wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sprawa powinna być ponownie rozpoznana z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.