I SA 2920/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędziowie WSA Krystyna Kleiber, WSA Jerzy Siegień (spr.), Protokolant Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót remontowo - konserwatorskich zabytku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr: [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Kultury na rzecz skarżącej I. D. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., po rozpatrzeniu odwołania I. D. od decyzji P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nakazującej I. D., na podstawie art. 30 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150, z późn. zm.), wykonanie w terminie do dnia 13 października 2003 r. robót remontowo-konserwatorskich i zabezpieczających przez zniszczeniem i dewastacją budynku dawnego hotelu [...], usytuowanego przy ul. [...] [...] w L., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazanego terminu wykonania prac remontowo-konserwatorskich tj. do dnia 13 października 2003 r. i wyznaczył nowy termin ich wykonania do dnia 31 grudnia 2003 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Hotelu [...] usytuowany przy ul. [...] [...] w L. został decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] kwietnia 1992 r. wpisany do rejestru zabytków. Sprawa nakazania prac remontowo-konserwatorskich przy zabytkowym budynku dawnego hotelu [...] w L. była rozpatrywana przez Ministra Kultury po raz drugi. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Minister Kultury uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2003 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak wskazania terminu wykonania nakazanych prac. Podlaski Wojewódzki Konserwator Zabytków w B. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nakazał I. D. wykonanie robót remontowo-konserwatorskich i zabezpieczających przed zniszczeniem i dewastacją budynku dawnego hotelu [...] w L., polegających na zabezpieczeniu otworów zewnętrznych w budynku (drzwi, okien) od strony ulicy [...] i od podwórka przed dostępem osób postronnych poprzez zakratowanie, zabicie deskami lub zamurowanie cegłą czerwoną, przeprowadzeniu remontu zabezpieczającego konstrukcję budynku, zabezpieczeniu nieszczelnych fragmentów pokrycia dachu, wykonaniu nowych obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych oraz zdemontowaniu drewnianych podestów balkonowych od strony ulicy [...]. Ze względu na zły stan techniczny obiektu, grożący powstaniem niepowetowanej szkody materialnej, a także ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, stosownie do art. 10 § 2 k.p.a., organ I instancji odstąpił od możliwości zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Postępowanie administracyjne zostało ograniczone jedynie do naprawienia uchybień formalnych wskazanych w decyzji Ministra Kultury z dnia [...] sierpnia 2003 r. Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. organ drugiej instancji stwierdził w uzasadnieniu decyzji z dnia[...] listopada 2003 r., że stosownie do art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury, właściciel i użytkownik zabytku w zakresie określonym przepisami prawa jest obowiązany dbać o jego zachowanie, a w szczególności zabezpieczyć przez zniszczeniem, uszkodzeniem i dewastacją. Prace konserwatorskie przy obiekcie polegają na utrzymaniu zabytku w stanie należytym tj. nie stwarzającym zagrożenia dla substancji zabytkowej. Prace te obejmują czynności zapobiegawcze i utrwalające. Pojęcie konserwacja obejmuje całokształt prac podejmowanych przy zabytkach. Natomiast w przypadku zabytku o remoncie można mówić wówczas, gdy zakres prac nie obejmuje ingerencji w substancję zabytkową. Jeżeli ingerencja ma miejsce, mamy wtedy do czynienia z remontem połączonym z konserwacją. W omawianym przypadku prace przy obiekcie zabytkowym, których wykonanie nakazano decyzją z dnia[...] sierpnia 2003 r., będą ingerować w znacznym stopniu w jego substancję zabytkową, wobec czego, zdaniem organu drugiej instancji, wydany nakaz przeprowadzenia tych prac jest w pełni zasadny. W skardze na decyzję organu drugiej instancji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 30 ustawy o ochronie dóbr kultury, przez jego błędną wykładnię. Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest jej zdaniem rażąco sprzeczne z ustalonym stanem faktycznym oraz narusza art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez: - nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, - nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów lub z opinii biegłego na okoliczność stanu technicznego budynku w 1992 r., - nieuzasadnienie rozstrzygnięcia w części zmieniającej datę wykonania nałożonych obowiązków. Zdaniem skarżącej organ powinien ustalić, czy skucie tynków, rozbiórka stropów, demontaż drewnianych balustrad, balkonów, a w szczególności zmurszenie podestów balkonów, korozja rynien i rur spustowych, ubytki w pokryciu dachowym i zawilgocenie elementów więźby dachowej, ubytki w pokryciu dachowym i obróbkach blacharskich, skorodowanie i wypłukanie zaprawy w spoinach zaistniały przed, czy po 1999 r. Nie było bowiem przeszkód, aby podobne kroki podjąć znacznie wcześniej i w stosunku do poprzednich właścicieli. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 29 grudnia 2003 r. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury naruszył przepis art. 30 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150, z późn. zm.), ze skutkiem mającym wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Przepis powyższy uprawniał wojewódzkiego konserwatora zabytków, uznającego potrzebę przeprowadzenia konserwacji zabytku, do nakazania właścicielowi lub użytkownikowi dokonanie robót konserwatorskich w określonym terminie. Przepis ten jako stanowiący podstawę do nałożenia obowiązku nie może być interpretowany rozszerzająco. Ustawa o ochronie dóbr kultury nie zawiera definicji określenia "roboty konserwatorskie", co nie może jednak oznaczać dowolności w ustalaniu zakresu tych robót. Strona skarżąca trafnie wskazuje na konieczność odróżnienia w świetle art. 30 ustawy o ochronie dóbr kultury robót konserwatorskich od robót remontowych, do których nakazania nie upoważniał wojewódzkiego konserwatora zabytków ten artykuł. Objęcie określonego obiektu budowlanego rejestrem zabytków nie powoduje jego wyłączenia spod działania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 1998 r. (sygn. akt I SA 1730/97 LEX nr 44677). Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, ochrona dóbr kultury polega w szczególności na zabezpieczeniu ich przed zniszczeniem, uszkodzeniem, dewastacją, zaginięciem oraz na konserwacji, restauracji lub odbudowie, opartych na zasadach naukowych. Zakres robót konserwatorskich, których wykonanie może nakazać wojewódzki konserwator zabytków na podstawie art. 30 powołanej ustawy, nie może wykraczać poza określony w art. 3 ust. 1 zakres ochrony zabytków. Z przepisu tego wynika, że roboty konserwatorskie w rozumieniu art. 30 ustawy o ochronie dóbr kultury, sprowadzają się do robót zabezpieczających i utrwalających substancję zabytku, a nie do robót remontowych. Remont, zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego oznacza wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Definicja remontu jednoznacznie odróżnia roboty remontowe od robót mających na celu jedynie zabezpieczenie i utrwalenie substancji budynku. Takie rozumienie pojęcia konserwacji potwierdza również definicja tego określenia zawarta w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.). Prace konserwatorskie, zgodnie z tą definicją, to działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań. Przez roboty budowlane, w tym remont zabytku, ustawa ta rozumie roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku. W świetle powyższej oceny prawnej, nakazanie wykonania robót remontowych budynku dawnego hotelu [..] w L., polegających m. in. na przeprowadzeniu remontu zabezpieczającego konstrukcję budynku, wykracza poza zakres robót konserwatorskich, o których mowa w art. 30 ustawy o ochronie dóbr kultury. Ponadto nakaz przeprowadzenia remontu zabezpieczającego konstrukcję budynku jest zbyt ogólny i może być trudny do zrealizowania. Szczegółowy zakres tego rodzaju robót powinien być określony na podstawie opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.). Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.