I SA 2922/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska WSA Krystyna Kleiber (spr.) Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2005 r. sprawy ze skargi E. i S. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] października 2003 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] października 1999 r. nr [...], odmawiającą E. i S. F., uchylenia decyzji Zarządu Miasta O. z dnia [...] października 1999 r. Decyzją tą, oznaczoną numerem [...], Zarząd Miasta O. ustalił opłatę adiacencką w kwocie [...] zł dla E. i S. F. z tytułu wybudowania kanalizacji sanitarnej. Podstawą ustalenia opłaty był przepis art. 145, art. 147 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zmianami). Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia [...] września 2003 r. zatytułowanym jako odwołanie, E. i S. F. podali, że nie uiszczą opłaty, gdyż nie zostało wykonane podłączenia pomiędzy ich budynkiem, a kanałem sanitarnym, a nadto że w identycznej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny unieważnił decyzję organów administracji. Pismo to zostało potraktowane jako wniosek w trybie art. 155 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swej decyzji wyjaśniło. W rozpatrywanej sprawie podstawą do zmiany (uchylenia) decyzji przez organ pierwszej instancji mogła być tylko przesłanka naruszenia prawa materialnego, a to przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowił, że zarząd gminy może ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Wnioskodawca twierdzi, że nie stworzono właściwych warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanej kanalizacji sanitarnej. Mianowicie wybudowano tylko główny kanał sanitarny bez przykanalików i przywołuje jako podstawę swych żądań - uchylenia decyzji - uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjny w sprawie opłat adiacenckich, odnoszącą się do kwestii naruszenia prawa materialnego. W odpowiedzi Kolegium powołało się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 29 października 1999 r. sygn. akt III S. A. 77761/98 Lex nr 43942 , w którym Sąd ten przesądził, iż "nie zasługuje na aprobatę pogląd, jakoby przesłanki określone w art. 155 kpa obejmowały również kwestie związane z oceną merytorycznej poprawności decyzji ostatecznych". Akceptacja takiego zapatrywania, zakładającego, że wady decyzji ostatecznych o charakterze materialnym lub procesowym, mogą stanowić przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu stron, o których mowa w art. 155 kpa, prowadziłaby wprost do uznania, że w istocie rzeczy postępowanie administracyjne jest czteroinstancyjne. Konstatacja taka pozostawałaby w oczywistej sprzeczności z kodeksową zasadą dwuinstancyjności. Dotychczasowa linia orzecznicza NSA w całej rozciągłości przesądza stanowisko, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisu art. 155 kpa, organy orzekające nie mają legitymacji do oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego przy wydawaniu decyzji ostatecznych podlegających weryfikacji w tym trybie. Odnosząc się zaś do żądania wnioskodawców Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie istnieją okoliczności o charakterze prawnym, wskazujące na wadliwe rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w świetle obowiązującego prawa wynikającego z treści art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72 poz. 774 z późn. zm.). E. i S. F. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie obu decyzji organów administracji publicznej. Nadal podnosili, że budynek nie jest podłączony do kanalizacji, gdyż ich na to nie stać, a miasto nie wykonało przykanalików. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, gdyż w jego ocenie zarzuty skarżących nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z. dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269), a zgodnie z art. 134 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą zaskarżenia, jak też może wydać orzeczenie na niekorzyść skarżącego w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przepis ten ma w pełni zastosowanie w sprawia niniejszej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pomimo powołania szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniających poglądy co do przyczyn i skutków korzystania z art. 155 kpa – nie zastosowało ich w niniejszej sprawie. Przepis ten brzmi "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio" Jednocześnie w świetle art. 61 kpa jest oczywistym, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skoro postępowanie ustalające opłatę adiacencką zostało już zakończone ostateczną decyzją, to przy uwzględnieniu art. 16 kpa, tylko strona mogła być zainteresowana, aby zostało ponownie podjęte. Żądający wszczęcia postępowania winien wskazać tryb w jakim domaga się podjęcia postępowania administracyjnego lub przynajmniej przesłanki wskazujące na podstawę prawna podjęcia. Jeżeli, zdaniem organu administracji publicznej, uczynił to w sposób nieczytelny, organ stosując zasadę udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa) winien wezwać go do sprecyzowania stanowiska. Pismo E. i S. F. z dnia [...] października 2003 r. nie wskazuje przesłanek pozwalających ocenić podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego. Wobec czego należy uznać, że Prezydent Miasta O. dokonał jego nadinterpretacji, przypisując mu cechy wniosku, złożonego w trybie art. 155 kpa nie badając równocześnie czy wnioskodawcy wydaną uprzednio decyzją nabyli prawo i czy po jej wydaniu wystąpiły okoliczności przemawiające za jej zmianą lub uchyleniem z uwagi na słuszny interes społeczny lub słuszny interes strony Organ administracji publicznej pierwszej instancji nie dokonał w tej płaszczyźnie żadnych ustaleń. Natomiast wdał się w polemikę z orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego i ponowną oceną zastosowanej w kwestionowanej decyzji podstawą prawną, dochodząc do wniosku, że są to przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. Nr 72 poz. 747 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze również nie zbadało tych przesłanek natomiast podniosło wątpliwość czy kwestionowana przez skarżących decyzja Zarządu Miasta O. z dnia [...] października 1999 r. nie narusza przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 25 października 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten pozwala ustalić opłatę adiacencką po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym ustawa uzależnia taką decyzję od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzenia. Skoro organ drugiej instancji uważał, że wydana decyzja narusza dyspozycję przepisu, gdyż opłaty ustalono w inny sposób, mógł wykonać swe uprawnienia nadzorcze w trybie art. 157 § 2 kpa. Z całą pewnością jednak winien zbadać czy wystąpił skutek przewidziany ustawą to jest czy stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do ścieków kanalizacyjnych. Wówczas całkowicie aktualna jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. nr OPK 4/00. Natomiast cytowane przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. dotyczą odmiennej sytuacji prawnej. W ocenie Sądu w toku postępowania naruszono przepisy art. 7, art. 10 i art. 77 kpa. Z tych względów, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. Na zasadzie art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.