I SA 2929/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz NSA Irena Kamińska /spr./ Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2004 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I SA 2929/02 Uzasadnienie W dniu 22 listopada 2002 r. adwokat P.S., pełnomocnik R.O. złożył do Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r. (sygn. [...]) utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2002 r. (nr [...]). Z dniem 1 stycznia 2004 r. sprawa została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponieważ zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01.01.2004, w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951r. (nr [...]) oraz utrzymane tą decyzją orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1951 r. (nr [...]) w części dotyczącej sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ulicy [...] oraz udziału przypadającego właścicielom lokalu w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom wymienionego lokalu, została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przedstawił następujące fakty: Zabudowana nieruchomość, położona w W. przy ul. [...] będąca własnością P.O. (poprzednika prawnego R.O.) przeszła na własność gminy W., a następnie Skarbu Państwa z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279), tzn. z dniem 21 listopada 1945 r. W dniu 19 października 1948 r. pełnomocnik ówczesnego właściciela wystąpił z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do wspomnianej nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1951 r. Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości, stwierdzając w uzasadnieniu, że cyt. "nieruchomość została przez właściciela porzucona (...) uważając taki stan rzeczy za szkodliwy dla gospodarki narodowej Prezydium Rady Narodowej w W. nie mogło przyznać dot. właśc. prawa własności czasowej". Orzeczenie to, po rozpoznaniu odwołania, pozostawiło w mocy Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] maja 1951 r. Obecnie przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obrębie ewidencyjnym [...], a w jej skład wchodzą działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] stanowiące własność komunalną. Uzasadniając swoją decyzję z dnia [...] lipca 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, co następuje: Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, bądź też osoby ich reprezentujące, mogli złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, a gmina winna taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowy. Oznacza to, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej powinien był być złożony między dniem 25 listopada 1948 r. a dniem 25 maja 1949 r. W omawianej sprawie złożenie wniosku nastąpiło 19 października 1948 r., tzn. przed nadejściem terminu, a zatem nie wywołało skutków prawnych ponieważ omawiane prawo podmiotowe jeszcze w ogóle nie powstało. Nie złożenie wniosku przez osobę uprawnioną w ustawowo określonym 6-cio miesięcznym terminie spowodowało przejście gruntu wraz ze znajdującym się na nim budynkiem na własność gminy, a potem Skarbu Państwa. Z tego względu wydanie orzeczenia z dnia [...] lutego 1951 r. oraz utrzymującej go w mocy decyzji z [...] maja 1951 r. bez uwzględnienia faktu złożenia wniosku przed wyznaczonym terminem rażąco naruszyło przepis art. 7 ust 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1954 r. W celu stwierdzenie nieważności tych decyzji (art. 156 KPA) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zbadał czy nie wywołały one nieodwracalnych skutków prawnych. Organ stwierdził, że sprzedaż lokali nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w W. i oddanie w użytkowanie wieczyste właścicielom tych lokali ułamkowej części gruntu nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 KPA. Sprzedaż bowiem nastąpiła w wyniku wykonania decyzji administracyjnej i to ta decyzja, a nie decyzja odmawiająca byłemu właścicielowi tego gruntu przyznania prawa własności czasowej wywołała nieodwracalne skutki prawne. Inaczej kształtuje się sytuacja lokalu nr [...], który został sprzedany najemcom nie na podstawie decyzji administracyjnej, lecz na podstawie umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu, sprzedaży i oddania w użytkowanie wieczyste części gruntu wraz z urządzeniami w budynku służącymi do użytku wszystkich mieszkańców. Najemcy ci są chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, co w rozumieniu art. 156 § 2 KPA stanowi nieodwracalny skutek prawny. Wziąwszy powyższe pod uwagę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. oraz utrzymane tą decyzją orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1951 r. w części dotyczącej sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ulicy [...] oraz udziału przypadającego właścicielom lokalu w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom wymienionego lokalu, została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność. Po ponownym rozpoznaniu sprawy na wniosek R.O. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2002 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2002 r. W dniu 22 listopada 2002 r. adwokat P.S., pełnomocnik R.O. złożył do Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniósł o uchylenie wymienionych decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze pełnomocnik R.O. podniósł, że nastąpiło naruszenie art. 156 K.P.A. poprzez wyjście poza zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a także art. 7, 77 i 107 § 3 K.P.A. poprzez nieprzeprowadzenie należytej analizy decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1951 r. i orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1951 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, choć zawarte w niej argumenty dotyczące uzasadnienia zaskarżonej decyzji uznać należy za trafne. Ponieważ jednak decyzja ta, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu skarga, została oddalona. Uchylenie zaskarżonej decyzji byłoby rozstrzygnięciem niekorzystnym dla strony skarżącej, a uzyskana w wyniku ponownego postępowania decyzja ostateczna musiałaby przy istniejącym stanie faktycznym i prawnym być identyczna z zaskarżoną, aby można było uznać, iż nie narusza prawa. Nie zmienia do faktu, iż organ centralny w uzasadnieniach swoich decyzji (I i II instancji) nie odniósł się w istocie do meritum sprawy, ocenił natomiast wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, co nie należało do zakresu postępowania prowadzonego przez ten organ. Postępowanie administracyjne prowadzone przez Prezesa UMiRM dotyczyło bowiem stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].05.1951 r., nr [...] oraz utrzymanego tą decyzją w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...].02.1951 r. Organ orzekający w sprawie winien w tej sytuacji ustalić czy w/w decyzje administracyjne dotknięte są wadą wskazaną w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez ustalenie m. in. czy nie naruszają one prawa materialnego tj. przepisów dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Prezes UMiRM przyjął, że decyzje będące przedmiotem postępowania wydane zostały bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), bowiem wskutek złożenia wniosku przed terminem wskazanym w art. 7 ust. 1 dekretu nastąpiło przejście własności budynku na rzecz gminy i wydawanie w tym zakresie decyzji było bezprzedmiotowe. Pogląd ten, dotyczący skutków złożenia wniosku przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę nie jest trafny i nie znajduje oparcia w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA w uchwale z dnia 8.09.03 r. OPS 3/03 (ONSA 2004/1/6) stwierdził, że "termin do zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela gruntu określonego w art. 1 dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279) wniosku o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej), o którym mowa w art. 7 dekretu jest zachowany także wówczas, gdy wniosek został zgłoszony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę. W omawianej sprawie wniosek, jako zgłoszony w terminie należało będzie, zatem rozpoznać merytorycznie, ale nie w niniejszym postępowaniu. Organ centralny prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji winien rozważyć natomiast czy orzeczenie z dnia [...].02.51 r. odmawiające przyznania dawnym właścicielom nieruchomości prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] wydane zostało zgodnie z dyspozycją art. 7 ust. 2 dekretu z 26.10.1945 r. Przepis ten nakazywał gminie uwzględnienie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Tak więc jedyną przesłanką odmowy przyznania wnioskowanego prawa mogła być niemożność pogodzenia korzystania z gruntu przez dawnych właścicieli z planem zabudowania, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia odmawiającego przyznania prawa własności czasowej. Tymczasem w uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...].02.51 r. stwierdzono jedynie, że nieruchomość przy ul. [...] jest pozostawiona bez opieki, czynności administratora wykonuje Komitet Blokowy, a stan taki jest szkodliwy dla gospodarki narodowej. Wynika z tego, ze organ rozpoznający wniosek dawnych właścicieli w ogóle nie badał istnienia przesłanek wskazanych w art. 7 ust. 2 dekretu, a tym samym wskazane wyżej orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. i utrzymująca je w mocy decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...].05.51 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z 26.10.45 r. Należało zatem stwierdzić, iż obie decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa co stanowi przesłankę stwierdzenia ich nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Co do części decyzji dotyczących lokalu nr [...] oraz związanego z tym lokalem udziału w częściach budynku i gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste sąd podzielił pogląd organu centralnego, iż tylko w tym zakresie decyzje będące przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności wywołały nieodwracalne skutki prawne. Argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji dotyczące tej kwestii i zgodne są z utrwalonym orzecznictwem NSA. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do skutków prawnych wywołanych decyzją w uchwale z dnia 20.03.00 r. OPS 14/99 odwołał się również do uzasadnienia uchwały NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 wskazując, że z jej uzasadnienia wynika, iż należy odróżnić te skutki prawne, które wywołała kwestionowana decyzja w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W konsekwencji w uzasadnieniu tej uchwały wyrażono pogląd, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej na rzecz poprzedniego właściciela gruntu, wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy wywołuje ten skutek, że znajdujące się na tym gruncie budynki przeszły na własność gminy, a następnie Państwa, natomiast czynności późniejsze, jak sprzedaż lokalu w takim budynku i oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie jest skutkiem prawnym decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej, lecz późniejszych decyzji wydanych w innych sprawach administracyjnych oraz innych zdarzeń prawnych. Takie stanowisko zostało przyjęte także w uchwale NSA z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4-7/98. Podstawą takiego stanowiska jest założenie, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny w rozważaniach prowadzonych w uzasadnieniu do uchwały z dnia 20 marca 2000 r. uznał za trafne przedstawione wyżej założenia, mając na uwadze, iż przyjęcie odwrotnego założenia oznaczałoby praktycznie wyłączenie możliwości wzruszenia późniejszej decyzji z tego powodu, że stan prawny ukształtowany wcześniejszą decyzją był prawnie wadliwy. Jeżeli na przykład wcześniejsza decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to niestwierdzenie jej nieważności i ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa, będzie oznaczać, iż nie zostanie wzruszony wadliwy stan prawny ukształtowany tą decyzją, a tym samym może zostać wyłączona możliwość wzruszenia późniejszej decyzji nawiązującej do tego wadliwego stanu prawnego. Orzekający w niniejszej sprawie skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całej rozciągłości podziela powołane wyżej poglądy judykatury i doktryny, a zwłaszcza stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99. Tak więc ostatecznie należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Mając to na uwadze sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.02 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.