I SA 2983/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) AWSA Anna Tarnowska-Mieliwodzka Protokolant Anna Fijałkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi Banku [...] [...] w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA 2983/02 U z a s a d n i e n i e Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 1991 r., nr [...], przekazał nieodpłatnie na rzecz Gminy W. na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m², położoną we W. przy ul.[...] [...]. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 1999 r. Bank [...] [...] w W. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji i zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ustawy o z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podając, że nabył własność opisanej nieruchomości (dawniej oznaczonej jako działka [...] , km[...]) na podstawie umowy kupna-sprzedaży z dnia [...] lipca 1934 r. i prawo własności zostało ujawnione w kw [...] [...] Tom X[...], wykaz [...]. Nieruchomość ta zarządzeniem Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 1957 r. w sprawie przekazania Państwu nieruchomości Banku [...] [...] objętych rachunkami "starym" i "okupacyjnym" (MP Nr 6, poz. 45) została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu o reformie bankowej z 25 października 1948 r. (Dz. U. z 1951 r. Nr 36, poz. 279). Skoro Skarb Państwa przekazał Gminie W. tę nieruchomość to oznacza to, że stała się ona dla niego zbędna. Zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, skoro Bankowi przysługiwało roszczenie o zwrot nieruchomości, a wobec niezawiadomienia Banku o postępowaniu komunalizacyjnym nie mógł on złożyć takiego wniosku. Przekazanie nieruchomości gminie nastąpiło także z naruszeniem art. 7 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [....], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1991 r. w przedmiocie komunalizacji. Uzasadniając to stanowisko organ wskazał, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są przekształcenia własnościowe pomiędzy Skarbem Państwa a gminami. Wobec tego stronami takiego postępowania są Skarb Państwa i właściwa gmina, natomiast inne podmioty tylko wówczas, gdy wykażą, że mienie stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. W dniu wydania decyzji komunalizacyjnej nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, a Bank [...] [...] nie dysponował żadnym tytułem prawnym do niej i wobec tego nie przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2002 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r. przyjmując, że przedmiot postępowania komunalizacyjnego wyznacza krąg podmiotów i są nimi Skarb Państwa oraz właściwa gmina i tylko pomiędzy nimi dochodzi do przekształceń własnościowych. Stroną takiego postępowania może być także inny podmiot mający prawa do gruntu, np. prawo zarządu. Bank nie legitymował się żadnym tytułem do gruntu i wobec tego nie można go uznać z stronę postępowania komunalizacyjnego i jako taki nie jest uprawniony do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Prawo żądania zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami Bank opiera na twierdzeniu, że był właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Decyzja komunalizacyjna, zmieniająca podmiot posiadający prawo własności w żaden sposób nie narusza prawa do żądania zwrotu nieruchomości. Wobec tego Bank nie ma interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W momencie orzekania o komunalizacji Bank nie dysponował tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Żądanie zwrotu nieruchomości może mieć znaczenie w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Bank [...] [...] zarzuca naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 28 k.p.a. Zdaniem skarżącego Bank ma przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym, gdyż legitymuje się prawem do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a ponadto z naruszeniem art. 10 k.p.a. został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu komunalizacyjnym. Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. W załączniku do protokółu rozprawy, złożonym podczas rozprawy w dniu [...] sierpnia 2004 r., Bank [...] [...] podnosi m.in., że nabył wierzytelności z tytułu przekazania Państwu nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m², zagwarantowane w § 3 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 1957 r. Oznacza to, że od 1957 r. trwa zawisłość sprawy administracyjnej, gdyż powołane zarządzenie jest częściową decyzją administracyjną, która nie kończy postępowania w sprawie zarówno w świetle art. 78 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z 23 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, obowiązującym w dniu wydania zarządzenia, jak i art. 104 § 2 k.p.a. obowiązującego w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Skarga została uwzględniona, choć nie wszystkie argumenty skarżącego Sąd podzielił. Przede wszystkim Sąd stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie Wojewoda [...] ustalił, że przedmiotowa nieruchomość w dniu komunalizacji stanowiła własność Skarbu Państwa. Z przedstawionych przez [...] Urząd Wojewódzki w G. dokumentów dotyczących komunalizacji nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] we W. nie wynika na jakiej podstawie działka ta stała się własnością Skarbu Państwa, nie ma także dołączonego opisu z księgi wieczystej. Jest to o tyle istotne w tej sprawie, że skarżący twierdzi, iż nabył tę nieruchomość przed [...] października 1939 r. i jest objęta rachunkiem "starym" w rozumieniu przepisów rozporządzenia Kierownika Resortu Gospodarki Narodowej i Finansów z dnia 5 października 1944 r. o czynnościach bankowych na obszarach wyzwolonych spod okupacji (Dz. U. Nr 38, poz. 38 ze zm.). Przed rozstrzygnięciem o przymiocie strony skarżącego w postępowaniu komunalizacyjnym konieczna jest także ocena znaczenia w niniejszej sprawie zarządzenia Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 1957 r. w sprawie przekazania Państwu nieruchomości Banku [...] [...] objętych rachunkami "starymi" i "okupacyjnym" (MP Nr 6, poz. 45), na podstawie którego nieruchomość przeszła na własność Państwa. Zgodnie z § tego zarządzenia rozrachunek z tytułu przejętych przez Państwo nieruchomości zostanie unormowany odrębnym zarządzeniem. Skarżący twierdzi, że skoro zarządzenie to nie zostało uchylone, to przysługuje mu prawo do odszkodowania (rozrachunku), realizowane przez restytucję naturalną czyli zwrot nieruchomości albo przyznanie odszkodowania. Stanowisko Banku, w którym wywodzi swoje prawo do kwestionowania decyzji komunalizacyjnej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ocenił jako okoliczności faktyczne, które nie dają mu przymiotu strony w takim postępowaniu. Organ nie dokonał jednak znaczenia powołanego wyżej zarządzenia na sporne w sprawie zagadnienie przymiotu strony. Skoro, jak twierdzi Bank, § 3 tego zarządzenia nie został dotychczas wykonany, to nie można jednoznacznie stwierdzić, czy skarżący będąc uprawniony do otrzymania ekwiwalentu za przekazaną nieruchomość, choćby z tego tytułu nie nabywał praw do wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyzjnej. W ponownym postępowaniu administracyjnym konieczne będzie dokonanie takiej oceny. Powołane w zaskarżonej decyzji orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do omawianej kwestii odnosi się komunalizacji nieruchomości z mocy prawa, tj. na podstawie art. 5 ust. 1 – 3 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Jak wynika z decyzji Wojewody [...]. z dnia [...] listopada 1991 r. działka nr [...] została skomunalizowana na wniosek Gminy W. na podstawie art. 5 ust. 4 tej ustawy. Nie budzi wątpliwości, że stronami postępowania komunalizacyjnego są właściwa gmina i Skarb Państwa, nie oznacza to jednak, że regułę tę stosuje się bez żadnych wyjątków, zwłaszcza w odniesieniu do komunalizacji na wniosek gminy mienia, które jest związane z realizacją jej zadań, co następuje na podstawie decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego. Na marginesie niniejszych rozważań Sąd zauważa, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ ma obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w warunkach określonych w tym przepisie. Stosownie zaś do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepisy te zatem zobowiązują organ do rozważenia z urzędu, czy w sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. zwłaszcza, że przekazanie gminie mienia tą decyzją nastąpiło ze względu na wpływy z tytułu opłat za zarząd lub użytkowanie gruntów, a nie w związku z realizacją jej zadań. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).