I SA 2990/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) WSA Monika Nowicka Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2004 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W. W. kwotę 30 (trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA 2990/02 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję tego organu z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...], którą na podstawie art. 157 § 1 i § 3 k.p.a. odmówiono wszczęcia na żądanie W. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] lipca 1997 r. , nr [...], przekazującej w użytkowanie wieczyste W. S. grunty położone przy ul. W. i R. w W., w tym grunt działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] -[...] -[...]. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2000 r., sygn. akt I SA 565/99 obydwie wskazane wyżej decyzje uchylił i podniósł w uzasadnieniu, co następuje: Istotą w rozpoznawanej sprawie jest to, czy skarżący W. W. posiadał przymiot strony w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 30, poz. 127 z 1991 r. z póz. zm.) i zakończonym decyzją Zarządu Gminy W. z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...], którą w oparciu o powyższe przepisy przekazano w użytkowanie wieczyste na rzecz W. S. w W. szereg działek gruntu, a wśród nich działkę nr [...] stanowiącą byłą własność W. W. W dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. przedmiotowa działka stanowiła własność gminy i była we władaniu osób trzecich (S.) bez formalnego przekazania. Z treści art. 80 ust. 2 cyt. ustawy o gospodarce gruntami wynika, że w takiej sytuacji grunt ten może być przekazany posiadaczowi w użytkowanie wieczyste, użytkowanie lub zarząd. Organ, czyniąc ustalenia faktyczne i rozstrzygając sprawę w oparciu o konkretny przepis prawa, powinien mieć na uwadze cały system przepisów istniejących w ustawie, w oparciu o przepis której, rozstrzyga sprawę. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa lub obowiązek może wypływać nie tylko z konkretnego przepisu powołanego jako podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia, ale i z przepisów regulujących prawa i obowiązki osób, których to prawa i obowiązki zderzają się z prawami i obowiązkami podmiotów, których uprawnienia wypływają z zastosowanego w sprawie przepisu prawa materialnego. Uprawnienia posiadacza, w rozumieniu art. 80 ust. 2 cyt. ustawy, nie mogą pozbawiać uprawnień byłych właścicieli, które są unormowane w odrębnych przepisach. Stan sprawy wskazuje na kolizję między ówczesnymi uprawnieniami byłego właściciela do nabycia przedmiotowego gruntu, a ówczesnymi uprawnieniami jego posiadacza. W przypadku, gdy właściwy organ zadecydował o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży albo oddania w użytkowanie wieczyste, były właściciel ma pierwszeństwo w jej nabyciu (patrz też podobnie Uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 czerwca 1996 r., nr W 19/95 – Dz.U. Nr 91, poz. 414 z 1996 r.). Skarżący jako były właściciel nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa miałby pierwszeństwo do jej nabycia, jeżeli zaoferowałby cenę równą wartości tej nieruchomości, ustalonej w sposób określony w art. 38 (art. 23 ust. 4 cyt. ustawy). W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek ustaleń czy byłego właściciela zawiadomiono o przeznaczeniu przedmiotowej działki do oddania w użytkowanie wieczyste (art. 23 ust.3 i ust. 4 cyt. ustawy). Brak jest również ustaleń, czy adres byłego właściciela nieruchomości był znany organowi. Z samej treści art. 23 ust. 4 cyt. ustawy wypływają w sposób ogólny prawa strony dla skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją wydaną w poparciu o art. 80 ust. 2 i tylko brak przesłanek z art. 23 ust. 4 mógłby doprowadzić do wniosku, że nie miał on tych praw. Organ ograniczył się tylko do interpretacji art. 80 ust. 2, która doprowadziła do przedwczesnego przejęcia, iż W. W. nie miał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien mieć na uwadze obydwa wymienione przepisy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...] na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. Decyzja ta podjęta została po uzupełnieniu postępowania dowodowego we wskazanym przez Sąd zakresie. Organ ustalił, że nie ma dowodu, iż przed wydaniem decyzji Zarządu Gminy W. nr [...] z dnia [...] lipca 1997 r. był podany do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia, objętych tą decyzją. Prawdopodobnie wykaz taki nie był sporządzony, z dokumentów nie wynika także, by W. W. i pozostali następcy prawni byłego właściciela nieruchomości powiadomieni zostali o przeznaczeniu działki do zbycia. W omawianej decyzji wyrażono pogląd, że przekazywanie gruntów w użytkowanie wieczyste na podstawie art.. 23 oraz na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29.05.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 30, poz. 127 ze zm.) następuje w zupełnie odrębnym trybie. Wynika to z odmiennego umiejscowienia obydwu przepisów w cyt ustawie. Art. 23 zamieszczono bowiem w rozdziale 3 ustawy "Sprzedaż lub oddawanie w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, dzierżawę lub najem i użyczenie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własności gminy". Art. 80 ust. 2 zamieszczono natomiast w rozdziale 8 "Przepisy przejściowe i końcowe". Umiejscowienie art. 80 ust. 2 wskazuje, ze jest to przepis o charakterze incydentalnym, który w intencji ustawodawcy miał służyć uporządkowaniu skomplikowanych stosunków własnościowych gruntów będących w posiadaniu pewnej (uprzywilejowanej) kategorii podmiotów. Także konstrukcja obydwu przepisów wskazuje, że znajdują one zastosowanie w zupełnie odmiennych sytuacjach. Pierwszy z przepisów ma na celu zapewnienie racjonalnej gospodarki gruntami, ma też stanowić istotne źródło dochodu gmin lub Skarbu Państwa. Przepis drugi kładzie nacisk na realizację interesów podmiotów, które dotychczas były w posiadaniu gruntów, zaś aspekt dochodowy dla właściciela gruntów ma znacznie mniejsze znaczenie. Jeżeli grunt był oddawany w użytkowanie wieczyste w trybie art. 80 ust. 2 ustawy organ gminy nie był zobowiązany do zawiadamiania o tym zamiarze byłych właścicieli w celu umożliwienia im skorzystania z prawa pierwokupu. Konstrukcja przepisu art. 80 ust. 2 ustawy jest taka, iż stroną postępowania prowadzonego na podstawie tego przepisu jest tylko podmiot, który spełnia przesłanki do wystąpienia z określonym w przepisie żądaniem. Z treści pisma z dnia [...].12.2000 r. Burmistrza Gminy W. wynika, że przedmiotowy grunt nie został przeznaczony do oddania w użytkowanie wieczyste w trybie przetargowym (art. 23 i 24 ustawy), toteż nigdy nie został sporządzony wykaż nieruchomości przeznaczonych do zbycia. Nie nastąpiło, zatem również zawiadomienie byłych właścicieli o przysługującym im prawie pierwokupu. Kolegium podzieliło pogląd organu gminy, iż w przypadku roszczenia wynikającego z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie sporządza się wykazu gruntów przeznaczonych do zbycia i że pierwszeństwo w nabyciu ma posiadacz gruntu spełniający przesłanki określone w tym przepisie. Przyznanie W. W. prawa strony w postępowaniu dotyczącym przekazania w użytkowanie wieczyste działki nr [...] mogłoby nastąpić jedynie w sytuacji, gdyby grunt ten został przeznaczony do zbycia w trybie przetargowym, czego w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...]. W uzasadnieniu przytoczono motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia i stwierdzono, że zarzuty podniesione w piśmie wnioskodawcy nie wniosły do sprawy nowych dowodów. Stwierdzono także, ze wniosek o zwrot nieruchomości złożony w związku z art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości "jest w dalszym ciągu aktualny, jeżeli spełnione są przesłanki, to znaczy jeżeli cel wywłaszczenia nie został spełniony". W. W. zaskarżając powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagał się jej uchylenia, podkreślając, że od 1993 r. jest rozpatrywany w Urzędzie Rejonowym w [...]. jego wniosek o zwrot nieruchomości – działki nr [...] z obrębu [...] -[...] -[...]. Skarżący podał, że przypadkowo dowiedział się o przekazaniu tej działki w użytkowanie wieczyste S. M. i jego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. dotyczy tylko przekazania w użytkowanie wieczyste wymienionej działki, a nie decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. w całości. W. W. podniósł ponadto, że zaskarżona decyzja może uniemożliwić zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w której to sprawie postępowanie jest przeciągane w nieskończoność, mimo, że oczywistym jest, że cel wywłaszczenia nie został spełniony. Teren działki porastają krzaki i chwasty, a decyzja lokalizacyjna z dnia [...] lipca 1972 r. przewidywała przeznaczenie tego terenu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. nie znajduje uzasadnienia w przepisie art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 29 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uczestnik A. C. wnosił o uwzględnienie skargi, pozostali uczestnicy nie zajęli stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, że z dniem 1 stycznia 2004 r., weszły w życie przepisy reformujące sądownictwo administracyjne. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz., 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153, poz. 1270). W wyniku dokonanej w trybie przewidzianym w przepisach powołanej ustawy oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem skargę uznać należało za uzasadnioną i decyzję tę oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2001 r., uchylić jako wydane z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2000 r., sygn. akt. I SA 565/99 uchylił poprzednio wydane decyzje odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...] i zalecił, aby ponownie rozpoznając sprawę organ przy dokonywaniu oceny, czy W. W. posiadał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. miał na uwadze zarówno art. 80 ust. 2 jak i art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 39 z 1991 r. poz, 127 ze zm.). Zgodnie z art. 30 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiązała w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Również obecnie – stosownie do art. 99 obowiązującej od 1 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. rozpatrując ponownie niniejszą sprawę zastosowało się do przytoczonych wcześniej zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 sierpnia 2000 r., a dotyczących rozważenia wniosku skażającego w świetle wskazanych przez Sąd przepisów. Zauważyć jednak trzeba, ze sąd w wyroku tym nie rozważał okoliczności związanych z realizacją uprawnień następców prawnych byłego właściciela nieruchomości do żądania zwrotu tej nieruchomości. Bezsporne jest, ze skarżący w 1993 r. złożył wniosek o zwrot nieruchomości w trybie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ponieważ sprawa ta nie została dotychczas zakończona W. W. wraz ze skargą w sprawie niniejszej wniósł skargę na bezczynność w sprawie o zwrot nieruchomości. Po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) sprawa ta winna być prowadzona na podstawie odpowiednich przepisów tej ustawy (art. 233 powołanej ustawy). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 4 ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2000 r. nie wypowiadał się co do okoliczności związanych z wystąpieniem przez skarżącego o zwrot nieruchomości przed wydaniem decyzji oddającej w użytkowanie wieczyste W. S. m.in. gruntu działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] -[...] -[...] – w kontekście przysługiwania skarżącemu przymiotu strony w tym postępowaniu. Nie istnieje więc w tym zakresie związanie powołanym wyrokiem i organ winien samodzielnie rozważyć tę okoliczność, którą skarżący konsekwentnie podnosi jako uzasadniającą żądanie przeprowadzenia postępowania nadzorczego w zakresie odnoszącym się tej części decyzji z dnia [...] lipca 1997 r., która dotyczyła oddania w użytkowanie wieczyste działki ewidencyjnej nr [...]. Kwestii tej należycie nie rozważono zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r., co zdaniem składu orzekającego uzasadnia zarzuty przedwczesnego uznania, że skarżący nie był uprawniony do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie niniejszej i w konsekwencji powodowało konieczność uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji. Zauważyć należy, że w aktach administracyjnych brak jest stosownej dokumentacji dotyczącej spadkobrania po byłym właścicielu nieruchomości, co należy uzupełnić w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 200 i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.