I SA 3032/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Protokolant Jolanta Zagrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi I.I. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2002 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz I.I. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 3032/02 UZASADNIENIE Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] września 2002 r. znak j.w., mocą której odmówił wszczęcia postępowania z wniosku I.I. o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Wojewody [...]: - z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji z mocy prawa na rzecz Dzielnicy Gminy [...], nieodpłatnie, nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...] - oraz z dnia [...] września 1998 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji z mocy prawa, na rzecz Dzielnicy Gminy [...], nieodpłatnie, nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], w obrębie [...], o pow. [...] m2 . W uzasadnieniu decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania nadzorczego organ podał, że pismem z dnia 25 czerwca 2001 r. I.I. wystąpiła o stwierdzenie nieważności wyżej oznaczonych decyzji Wojewody [...] twierdząc, że w skład skomunalizowanych nieruchomości weszły dwie działki z księgi wieczystej "[...]" a mianowicie działka nr [...] położona przy ul. [...] o pow. [...] m2 oraz działka nr [...] położona między ulicami [...] i [...] o powierzchni [...] m2 , które zostały nabyte przez jej ojca umowami notarialnymi z dnia [...] listopada 1942 r. i z dnia [...] września 1947 r. Zdaniem wnioskodawczyni, działki te nie stały się własnością Skarbu Państwa, a zatem decyzje komunalizacyjne zostały wydane z naruszeniem prawa. Dokonując oceny powyższego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził brak legitymacji wnioskodawczyni do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych i odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego. Organ zważył, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Pojęcie strony zostało określone w art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony, rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Podstawą materialnoprawną kwestionowanych decyzji jest art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. mieniem właściwych gmin. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy decyzję stwierdzającą nabycie mienia z mocy prawa wydaje wojewoda. Decyzja wojewody stwierdzająca nabycie mienia z mocy prawa jest decyzją deklaratoryjną, stwierdza ona bowiem nabycie przez gminę mienia w takim zakresie, w jakim przysługuje ono Skarbowi Państwa. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe działki stanowiły własność Skarbu Państwa, który stał się ich właścicielem na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Grunty [...] przeszły na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa, toteż nawet przy braku wpisu w tym przedmiocie, w myśl art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2000r. Nr 124 poz. 1361 ze zm.) rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie ma tu zastosowania. Zarówno do dnia 27 maja 1990 r. jak i w trakcie postępowania komunalizacyjnego właściciele nieruchomości przy ul. [...] jak i ich spadkobiercy, w tym skarżąca, nie legitymowali się tytułem prawnym do tych nieruchomości. Z powołanych zatem przepisów nie wynikają dla I.I. żadne uprawnienia ani obowiązki o charakterze prawnym, dlatego też nie posiada ona przymiotu strony. Stronami postępowania w niniejszej sprawie są Skarb Państwa i właściwa gmina, w tym przypadku Gmina [...], a samo postępowanie dotyczy przeniesienia własności nieruchomości Skarbu Państwa na Gminę. Podnoszony przez I.I. fakt wystąpienia do Prezydenta W. o zwrot nieruchomości nie dawał jej jeszcze uprawnień strony, tym bardziej że wniosek ten nie został do chwili obecnej pozytywnie dla wnioskodawczyni rozpatrzony. Od powyższej decyzji I.I. złożyła, na podstawie art. 127 § 3 kpa, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że zgodnie z zapisami w księdze wieczystej ojciec jej K.B. był właścicielem przedmiotowych nieruchomości, a jego następcami prawnymi jest wnioskodawczyni oraz jej matka A.B. Wniosła o wykazanie przez organ, w oparciu o stosowną dokumentację, że działki nr [...] i nr [...] z księgi wieczystej "[...]" stanowiły własność Skarbu Państwa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie uwzględnił powyższego wniosku i decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. utrzymał w mocy uprzednio wydaną decyzję, przytaczając w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2002 r. Na ostateczną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji I.I. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc, że sporne nieruchomości nigdy nie stanowiły własności Skarbu Państwa, gdyż były własnością rodziny B., co potwierdzają wpisy w księdze wieczystej. Kwestia tytułu własności została całkowicie pominięta przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Jest faktem, iż nie odnaleziono dokumentu stwierdzającego przejęcie gruntu na rzecz Skarbu Państwa, co wynika z zaświadczenia sądu wieczystoksięgowego z dnia [...] maja 2001 r. W postępowaniu przed sądem powszechnym, którego przedmiotem jest – jak oświadczyła na rozprawie – uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, Gmina [...] nie jest w stanie wykazać tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości. W takiej sytuacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji obowiązany był wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych i w jego toku wykazać, że w dacie komunalizacji Skarb Państwa był rzeczywiście wpisanym w księdze wieczystej właścicielem przedmiotowych działek. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi przytaczając w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będąc właściwym do rozpoznania skargi zgodnie z art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta ogranicza się do oceny, czy organy administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przy czym oceny tej Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie stanu faktycznego znajdującego odzwierciedlenie w aktach sprawy. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy skarżącej I.I. przysługuje przymiot strony dający legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] stwierdzających komunalizację z mocy prawa nieruchomości stanowiących byłe działki nr [...] i nr [...]. Należy w tym miejscu podkreślić, że stosownie do art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie ma w tym przypadku zastosowania wyrażona w art. 61 § 3 kpa ogólna reguła, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień złożenia wniosku przez stronę, ponieważ wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, wymaga uprzedniej kontroli przez organ administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, a w tym, czy osoba wnosząca o stwierdzenie nieważności posiada zdolność do działania w tej sprawie. Stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja mająca być przedmiotem weryfikacji (art. 28 kpa). Pierwsza faza działania organu administracji obejmuje zatem ustalenie, czy wnoszący o stwierdzenie nieważności jest stroną tego postępowania. Prawidłowy jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że o tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony, rozstrzygają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone uprawnienia lub obowiązki i że w postępowaniu w sprawie komunalizacji następującej z mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) stronami postępowania są wyłącznie Skarb Państwa i właściwa gmina. Takie ustalenie mogłoby stanowić podstawę do uznania, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym komunalizacji nieruchomości, gdyby organ nadzoru wykazał, iż bezzasadne jest twierdzenie I.I., że to jej oraz pozostałym spadkobiercom byłego właściciela, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości. Z przesłanych Sądowi dokumentów wynika, że ojciec skarżącej K.B. obie działki będące przedmiotem sporu nabył w drodze umów notarialnych - działkę nr [...] w dniu [...] listopada 1942 r. natomiast działkę nr [...] w dniu [...] września 1947 r. Jak wynika z zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia [...] sierpnia 1989 r. l. dz. [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 1949 r. odmówiono wpisu przeniesienia własności działki nr [...] stanowiącej parcelę budowlaną na rzecz K.B. W treści zaświadczenia stwierdzono, że na mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa. Inaczej ma się sprawa jeśli chodzi o działkę nr [...]. Z zaświadczenia wydanego przez Państwowe Biuro Notarialne w W. w dniu [...] czerwca 1989r. l.dz. [...] wynika, że zgodnie ze stanem działów I-IV wykazu hipotecznego księgi wieczystej pn. "[...]" A Działy I-III-IV-V" prawo własności co do działki nr [...] o powierzchni [...] m2 wpisane jest na rzecz K.B. Na tym dokumencie skarżąca opiera twierdzenie, że działka nr [...] nie stała się własnością Skarbu Państwa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w ogóle nie odniósł się do tego dokumentu, mimo iż był do tego zobowiązany w ramach oceny interesu prawnego spadkobierczyni K.B. w sprawie komunalizacji przedmiotowej działki. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że wbrew przytoczonemu wpisowi w księdze wieczystej, na który powołuje się skarżąca, w dniu 27 maja 1990 r. stan prawny działki nr [...] był inny, niż to wskazano w cyt. zaświadczeniu Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia [...] czerwca 1989 r. W przesłanym materiale dowodowym nie ma odpisów z ksiąg wieczystych odnoszących się do działek nr [...] i nr [...] z których wynikałby ich stan prawny na dzień 27 maja 1990 r. Organ nie wyjaśnił też, w skład jakich działek będących przedmiotem komunalizacji oraz na jakiej podstawie weszły sporne działki nr [...] i nr [...]. Należy podkreślić, że komunalizacja dotyczy prawa własności i może zostać potwierdzona deklaratoryjną decyzją wojewody, kiedy bezspornie nieruchomość stanowi mienie Skarbu Państwa. Skoro strona twierdzi, że przysługuje jej tytuł własności do nieruchomości i przedstawia na potwierdzenie tego zaświadczenie o treści księgi wieczystej, to - bez odniesienia się do twierdzenia strony i wykazania, że treść zaświadczenia o wpisie tytułu własności w księdze wieczystej jest niezgodna z rzeczywistym stanem prawnym - nie można uznać, że postępowanie nie dotyczy jej interesu prawnego. Dopóki na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie zostanie usunięta niezgodność między treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, dopóty domniemanie z art. 3 tej ustawy przemawia na korzyść tego, czyje prawo jest wpisane w księdze wieczystej (por. wyrok NSA z dnia 24.10.1997 r. I SA 679/96 niepubl., a także wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1997 r. I SA 1319/96 niepubl.). Organ administracji w niniejszej sprawie nie mógł zatem ograniczyć się do stwierdzenia, że skoro nieruchomość była objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) to w dniu 27 maja 1990 r., to przedmiotowe działki stanowiły własność Skarbu Państwa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji podlega tym samym zasadom, co postępowanie zwykłe, co oznacza, że w każdej fazie postępowania, a więc także na etapie oceny, czy zachodzi dopuszczalność wniosku o wszczęcie postępowania, organ obowiązany jest - stosownie do art. 7 i art. 77 kpa - wyczerpująco wyjaśnić i ustalić stan faktyczny i prawny sprawy. W tym przypadku, w pierwszej kolejności obowiązkiem organu było ustalenie, czy w świetle całokształtu zebranego materiału dowodowego wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych I.I. oraz pozostali spadkobiercy K.B. rzeczywiście nie posiadają interesu prawnego w sprawie dotyczącej własności przedmiotowych nieruchomości. O niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji świadczy poza tym okoliczność, iż organ nie zwrócił uwagi na fakt, że decyzja komunalizacyjna nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r., której dotyczył wniosek I.I., nie pozostawała w obrocie prawnym, gdyż decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1996 r. została uchylona w całości. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a oceny dopuszczalności żądania wszczęcia postępowania nadzorczego organ dokonał wbrew zasadzie określonej w art. 80 kpa. Te uchybienia przepisom postępowania uzasadniają zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 oraz art. 80 kpa, przy czym naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Na marginesie powyższych ustaleń należy zwrócić uwagę, że obszerny materiał dokumentacyjny zgromadzony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji został przesłany Sądowi w stanie nieuporządkowanym - dokumenty nie są zszyte, strony nieponumerowane, brak chronologicznego układu dokumentów, występują braki w zwrotnych poświadczeniach odbioru decyzji.