I SA 305/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Protokolant Anna Milicka - Stojek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2004 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] oddala skargę I SA 305/03 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję nr [...] Zarządu W. z dnia [...] września 2002 r. o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" nr rej. hip. [...] dz. nr [...] z bloku [...]. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przedstawiło następujący stan sprawy: nieruchomość przy ul. [...], ozn. hip. "[...]" nr rej. hip. [...] dz. nr [...] z bloku [...] o powierzchni [...]m2, stanowiła przed dniem jej przejęcia przez Skarb Państwa w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr. 50, poz. 279) własność A. i W. małżonków G. Zgodnie z art. 7 tego dekretu dotychczasowy właściciel gruntu lub prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, mogli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina obowiązana była uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Wniosek w tym trybie w odniesieniu do przedmiotowego gruntu nie został złożony. W dniu 31 marca 1987 r. A. G. złożyła wniosek o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wskazując, że chciałaby na działce wybudować dom jednorodzinny. W. G. zmarł [...] lipca 1985 r., a spadek po nim nabyła żona A. G. i synowie – J. G. i A. G. A. G. zmarła [...] marca 1998 r., a spadek po niej nabył w całości J. G. A. G. zmarł [...] czerwca 1997 r., a spadek po nim nabył syn, T. G. Wniosek złożony przez A. G. był wielokrotnie potwierdzany, z prowadzonej korespondencji wynika, że sprawa nie została nigdy załatwiona decyzją, natomiast informowano zainteresowaną o stanie prawnym nieruchomości, która w części została zajęta pod ulicę ([...] i [...] – dz. [...], [...] i [...] – w częściach), a w części pod nieruchomość uregulowaną w KW [...] (dz. ew. [...]). Na podstawie decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...] nieruchomość stała się własnością [...] Gminy M. W dniu 28 lutego 2001 r. J. G. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na bezczynność organu I instancji z powodu nie rozpatrzenia wniosku złożonego w dniu 31 marca 1987 r. przez A. G. o oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wobec nie przekazania akt sprawy w wyznaczonym terminie, J. G. zaskarżył bezczynność organów do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Decyzją nr [...] znak [...] z dnia [...] września 2002 r. wydaną na podstawie art. 4 pkt. 9 oraz art.214 ust. 1,2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2000, Nr. 46, poz. 543 z późń. zm.). Zarząd W. odmówił J. G. i T. G. ustanowienia użytkowania wieczystego przedmiotowej działki gruntu. W uzasadnieniu organ powołał się na brzmienie przepisu art. 214 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując, że skoro przedmiotowy grunt nie był zabudowany, to wniosek nie może zostać uwzględniony. Od decyzji tej odwołanie wniósł J. G. W swoim odwołaniu wyraził niezadowolenie z decyzji, zarzucił organowi I instancji przewlekłość postępowania i zażądał wyjaśnienia przyczyn tej przewlekłości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że nie wszystkie osoby, które utraciły mienie nieruchome na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. i nie otrzymały odszkodowania mogą otrzymać grunt w użytkowanie wieczyste na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uprawnienie to bowiem przyznano tylko tym byłym właścicielom lub ich następcom prawnym, którzy spełniają łącznie dwie przesłanki: - złożyli wnioski o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r., - wnioski dotyczyły działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza dwudziestu, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, oraz domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Wniosek A. G. złożony w dniu 31 marca 1987 r. należy rozpatrywać w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wniosek ten nie spełnia jednak przesłanek zawartych w art. 214 ust. 2 tej ustawy. Artykuł ten po pierwsze zakreślił termin do składania wniosków w odniesieniu do nieruchomości przejętych w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr. 50, poz. 279), do dnia 31 grudnia 1988 r. Ta przesłanka została zatem spełniona. Natomiast wniosek nie spełnia drugiej przesłanki – grunt przy ul. [...] w dacie wejścia w życie powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie był zabudowany domem jednorodzinnym, małym domem mieszkalnym ani innym budynkiem wymienionym w ustawie, czego zresztą odwołujący się nie kwestionuje. Zatem wniosek ten nie mógł być w świetle obowiązujących przepisów uwzględniony i organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego tego gruntu na rzecz spadkobierców A. G. Stanowisko takie potwierdza także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak w wyroku z 8 grudnia 1989 r. sygn. akt I SA 878/89 (publ. ONSA 1989/1/59) wskazano, że art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr. 14, poz. 74 z późn. zm.) ma zastosowanie do działek położonych na terenie W., które zostały skomunalizowane na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr. 50, poz. 279) i które były zabudowane określonymi w tym przepisie budynkami przed 21 listopada 1945 r., niezależnie od tego, czy budynki te obecnie istnieją. Natomiast w wyroku z 23 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1066/96 (za. LEX nr 45933) sąd stwierdził, że z treści art. 82 ust. 2 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika, iż aby poprzedni właściciel, lub jego następca prawny mógł uzyskać prawo użytkowania wieczystego, musiały zaistnieć łącznie dwie następujące przesłanki: 1) wniosek o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste powinien był być złożony w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 grudnia 1988 r., 2) grunt musiał być zabudowany w sposób określony w tym przepisie. Brak choćby jednej z tych przesłanek czynił bezskutecznym starania o uzyskanie prawa użytkowania wieczystego. Odnosząc się natomiast do zawartego w odwołaniu żądania wyjaśnienia przyczyn bezczynności organu pierwszej instancji, organ wskazał, iż w prowadzonym w trybie art. 138 kpa postępowaniu odwoławczym od decyzji, która zapadła na skutek ustania bezczynności (jeśli takowa istniała), nie jest możliwe dokonanie tego rodzaju ocen, ani czynności, do których właściwie byłoby postępowanie w trybie art. 37. Jednak takie postępowanie, jak wynika z akt zostało przeprowadzone i zakończone umorzeniem przez Naczelny Sąd Administracyjny z powodu wycofania skargi. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została właściwie uzasadniona, zatem nie zachodzą okoliczności nakazujące jej uchylenie. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożył skargę J. G. i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi J. G. podniósł, że nie kwestionuje treści przytoczonego przez organy wydające decyzje brzmienia przepisu art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zwrócił jednakże uwagę na fakt, że nabycie przez jego rodziców przedmiotowej nieruchomości, nastąpiło w dacie [...] sierpnia 1941 r. Wymóg stawiany przez ustawę – dotyczący możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego tylko zabudowanych działek – narusza konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 67 ust. 2 Konstytucji). Grunt nie mógł być zabudowany ponieważ został nabyty w okresie okupacji – w czasie kiedy cała energia jego rodziców była skierowana na zabezpieczenie podstawowych potrzeb życiowych. Nie złożenie przez rodziców wniosku w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie zostało wyjaśnione. Wystąpienie w roku 1945 z wnioskiem o prawo wieczystej dzierżawy nie było możliwe z przyczyn niezależnych od uprawnionych. Ojciec – W. G. służył przed wojną w armii J. Piłsudskiego, brał udział w zwycięskiej bitwie o Wilno w 1919 r. z wojskiem Rosji bolszewickiej. Ponadto brał czynny udział w [...]. Oczywistym jest więc, że rodzice w obawie przed represjami z powyższych względów unikali kontaktów z władzami państwowymi i administracyjnymi w latach 40 i 50. Zarzutem dotyczącym wydanej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest nie rozpatrzenie kwestii wyjaśnienia przyczyn bezczynności organu wydającego decyzję pierwszej instancji. Zgodnie z uzasadnieniem – przyczyną tego stanu rzeczy był fakt złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a następnie przeprowadzenie i zakończenie umorzeniem przez sąd sprawy z powodu wycofania skargi. Fakt złożenia skargi na bezczynność, spowodował po piętnastu latach od złożenia wymaganego prawem wniosku, wydanie decyzji przez Burmistrza Gminy [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: w pierwszej kolejności podnieść należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów Administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.). Z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, że A. G., była współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości, złożyła w dniu 31 marca 1987 r. wniosek oparty o przepisy art. 89 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr. 22, poz. 99) o oddanie w użytkowanie wieczyste tej nieruchomości. Z wniosku tego wynika, że A. G. od dłuższego czasu czyni starania o oddanie jej nieruchomości, ale bez rezultatu. Żadne dowody na wcześniejsze wystąpienia w tej sprawie nie zostały do akt złożone. Zgodnie z art. 89, ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst pierwotny – Dz. U. Nr. 22, poz. 99), a następnie art. 82 ust. 1 i 2 tej ustawy od ogłoszenia tekstu jednolitego (Dz. U. z 1991 r., Nr. 30, poz. 127) z dniem wejścia w życie tej ustawy, to jest z dniem 1 sierpnia 1985 r. "wygasają prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr. 50., poz. 279). Poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza dwudziestu, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, oraz domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych, lub ich następcy prawni mogą zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. O przyznanie prawa użytkowania wieczystego wymienionych gruntów i o zwrocie budynków orzeka terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego". Z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr.46, poz. 543 z późn. zm.), z której art. 233 wynika, iż sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepis art. 214 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że poprzednim właścicielom, którym prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr. 50, poz. 279 i z 1985 r. Nr. 22, poz. 99), wygasły na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wniosek o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Zwrot nieruchomości, o którym mowa wyżej, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza dwudziestu, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielnia mieszkaniowych. Konstrukcja przepisu art. 214 § 1 i 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami jest więc tożsama z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że aby poprzedni właściciel lub jego następca prawny mógł uzyskać prawo użytkowania wieczystego muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki; 1) wniosek o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste powinien być złożony w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. 2) grunt musiał być zabudowany w sposób określony w tym przepisie. Z aktu notarialnego kupna nieruchomości sporządzonego w dniu [...] sierpnia 1941 r. znajdującego się w aktach sprawy wynika, że W. i A. G. nabyli działkę budowlaną niezabudowaną , a skarżący w skardze twierdził, że grunt nie mógł być zabudowany w czasie okupacji, a wystąpienie z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej zaraz po wojnie nie było możliwe. Oznacza to, że nie został spełniony warunek, że prawo do zwrotu nieruchomości przysługuje tylko do gruntu zabudowanego przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., to jest przed dniem 21 listopada 1945 r. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły zatem, że nie może zostać przyznane prawo użytkowania wieczystego tej działki (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1989 r. sygn. akt I SA 878/89 ONSA z 1989 r. nr 1, poz. 59). Zarzuty skargi dotyczące długości postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, aczkolwiek zasadne, mogłyby zostać rozpatrzone jedynie w sprawie o bezczynność organu. Z tych wszystkich względów sąd uznał, że decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa i na podstawie art. 151 powołanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.