I SA 3068/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Anna Lech NSA Marek Stojanowski /spr./ Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2004 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3.zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz strony skarżącej kwotę 300 zł (trzysta) tytułem kosztów postępowania sądowego. I SA 3068/02 UZASADNIENIE Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2002r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. Spółka Akcyjna w W., umorzyła postępowanie odwoławcze, wniesione od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990r. nieodpłatnie przez Gminę K. prawa własności do nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Wojewoda [...] rozpoznając sprawę podał, że Komisja Inwentaryzacyjna Gminy K. złożyła w [...] Urzędzie Wojewódzkim w K. kartę inwentaryzacyjną nieruchomości nr [...] wraz z dokumentacją geodezyjno-prawną, celem wydania przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę K. nieodpłatnie, prawa własności do wyżej opisanej nieruchomości położonej w obrębie nr [...], w jednostce ewidencyjnej [...]. Sporządzony spis mienia ogólnonarodowego (państwowego), obejmujący nieruchomość opisaną w załączonej karcie inwentaryzacyjnej był wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu Miasta K. przez okres od dnia 30 stycznia 2002 r. do dnia 28 lutego 2002 r. Do wyłożonego spisu nie zostały wniesione żadne zastrzeżenia. Nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Okoliczność ta została potwierdzona na podstawie wypisu z księgi wieczystej Nr [...] (b. gm. kat. K.), prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K. Wydział Ksiąg Wieczystych. W dziale II tej księgi jako właściciel m.in. działki nr [...], ujawniony jest Skarb Państwa. Podstawę wpisu prawa własności stanowiło orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] października 1954r. [...]. Wpisu dokonano dnia [...] czerwca 2000r. Operatem nr [...] działka nr [...] o powierzchni [...] ha została podzielona na działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha. Z zapisów w rubryce 9 karty inwentaryzacyjnej nr [...] oraz wypisie z rejestru gruntów wynika, że opisana nieruchomość w dniu 27 maja 1990r. pozostawała w użytkowaniu P.. P. Zakład Infrastruktury [...] w K. pismem z dnia 14 grudnia 2000 r. złożył w oparciu o przepis art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" ( Dz. U. Nr 84, poz. 948 ) wniosek o oddanie w użytkowanie wieczyste działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie nr [...], objętej Kw nr [...] (b. gm. kat. K.). P. nie dołączyła do wniosku dokumentów świadczących o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej. Nieruchomość opisana w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła dalszy ciąg drogi dojazdowej do obiektów zaplecza technicznego Sekcji Eksploatacji K. oraz magazyn Zakładu Infrastruktury. W toku prowadzonego postępowania, pismem z dnia 29 marca 2002 r. wystąpiono do Oddziału Geodezji P. S.A. z prośbą o przeszukanie zasobów archiwalnych i zbadanie czy znajdują się tam dokumenty o oddaniu P. w/w nieruchomości w zarząd i użytkowanie lub użytkowanie bądź zarząd. W dniu 19 kwietnia 2002 r. przedstawiciel P. S.A. zapoznał się ze zgromadzoną dokumentacją. P. nie przedłożyło żadnego z w/w dokumentów. Organ administracji podkreślił, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż nieruchomość położona w obrębie nr [...], oznaczona jako działka nr [...] i nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, a zatem należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji na jego rzecz.. Od powyższej decyzji Wojewody [...] odwołały się P. SA w W. domagając się jej uchylenia. Odwołujący się uważa, że sporna nieruchomość jako pozostająca co najmniej od 1975 r. w posiadaniu jednostek organizacyjnych P. choć nie posiadających prawa zarządu tą nieruchomością, nie powinna podlegać skomunalizowaniu. Ustawodawca z uwagi na skomplikowany charakter prawny nieruchomości pozostających w dyspozycji P., przewidział w tym zakresie rozwiązania szczególne ujęte w ustawie z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2000 r. Nr 84 poz. 948 ze zm.) Wymagają one jedynie udokumentowania przez P. posiadania danej nieruchomości, w przypadku gdy brak dowodu ustanowienia na rzecz tego Przedsiębiorstwa zarządu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę podała, iż z treści odwołania wynika, że odwołujący uważa, iż ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu komunalizacyjnym, w którym decyduje się o przeniesieniu prawa własności przedmiotowej nieruchomości ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Twierdzenie takie podlega weryfikacji na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jeszcze przed rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem sprawy co do jej istoty. Rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne dotyczy komunalizacji mienia, która nastąpiła z mocy samego prawa i według stanu prawnego istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. W postępowaniu komunalizacyjnym toczącym się w takim trybie stronami są przede wszystkim Skarb Państwa i właściwa gmina. Inny podmiot może domagać się dopuszczenia do udziału w sprawie jeżeli wykaże, iż przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do komunalizowanego mienia. Dla odwołującego się prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości nie wynika ani z długoletniego faktycznego posiadania jej, ani np. z dokonanych na tej nieruchomości nakładów w postaci wzniesienia budynku, bowiem w takich kwestiach ustawodawca odsyła zainteresowanych na drogę postępowania przed sądem powszechnym (art. 19 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych- Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) Na komunalizację mienia jaka nastąpiła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nie mogło mieć także wpływu uwłaszczanie przedsiębiorstw państwowych składnikami budynkowymi w trybie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. Nr 79 poz. 464 ze zm.), gdyż miało miejsce dopiero z dniem 5 grudnia 1990 r., ani też późniejsze regulacje ustawowe dotyczące mienia będącego w posiadaniu czy użytkowaniu P., w tym wynikające z powołanej przez odwołującego się ustawy z dnia 8 września 2000 r. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej powyższe wskazuje, że odwołującemu się, który nie wykazał, by miał w dniu 27 maja 1990 r. prawnorzeczowy tytuł do spornego mienia, nie przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania komunalizacyjnego. Skuteczne pod względem prawnym odwołanie może pochodzić wyłącznie od strony (art. 127 § 1 w powiązaniu z art. 28 k.p.a.), orzeczono o umorzeniu postępowania odwoławczego. Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły P. S. A. w W. Wydział Geodezji w K. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podniesiono, że inaczej, niż to czyni Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, rozumie pojęcie strony postępowania w postępowaniu komunalizacyjnym co powoduje, że uważa, iż skarżącej przysługuje status strony w tym postępowaniu. W ocenie skarżącej nie można ograniczyć kręgu stron w postępowaniu komunalizacyjnym do Skarbu państwa i właściciela gminy, gdyż wypaczałoby to sens postępowania, które w niniejszej sprawie narusza interes osób trzecich. Ponadto skarżąca stoi na stanowisku, ze nie można przesądzić o istnieniu lub braku interesu prawnego, celem uznania podmiotu jako strony bez zbadania całokształtu niniejszej sprawy, czego nie uczyniono. Podniosła również, że w tej sytuacji naruszona została zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 kpa). Skarżąca zauważa, że organy Skarbu Państwa i Gminy K. uznały stan faktyczny posiadania przedmiotowej nieruchomości przez nią od 1975 roku. W chwili wydawania przez Wojewodę [...] decyzji komunalizacyjnej obowiązywał już przepis art. 34 ustawy z dnia 08 września 2000 roku o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm. ) sankcjonujący posiadanie bez dokumentów prawem przewidzianych jako źródło wieczystego użytkowania gruntu. Poza tym, z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że w przeszłości (przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a także przed datą 05 grudnia 1990 roku, czyli dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm., a także przed wszczęciem postępowania komunalizacyjnego ) organy administracji państwowej i samorządowej uznawały okoliczność pozostawania nieruchomości w dyspozycji skarżącego, ponieważ niektóre dokumenty oraz decyzja Wojewody [...] z pouczeniem o możliwości odwołania, zostały doręczone skarżącemu. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie prezentowaną dotychczas argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Skargę należy uznać za uzasadnioną. Ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym jest pojęcie interesu prawnego pojmowanego ogólnie jako obiektywna czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, dający się zaspokoić poprzez wydanie decyzji. Chodzi o interes prawny szeroko pojmowany, tzn. chroniony prawem powszechnie obowiązującym. Prawo do wnoszenia odwołań (art. 127 – 140 k.p.a.) jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, zatem skuteczne powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może być zweryfikowane może być zweryfikowane tylko w sposób procesowy na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Jeżeli twierdzenie takie nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, ONSA 1999, z. 4, poz. 119). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej co do zasady jest prawidłowe, jednak w tej sprawie nie mogło zostać zaakceptowane. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego wymaga analizy, czy rzeczywiście nie istnieją podstawy do uznania, że wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony. Analiza taka powinna być przeprowadzona na podstawie akt sprawy i wykładni prawa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa bez odwoływania się do materiału dowodowego i oceniając przymiot strony skarżącego tylko na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych stwierdziła, że w postępowaniu komunalizacyjnym stronami są Skarb Państwa i właściwa gmina. Decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. oparta na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ma charakter deklaratoryjny i stwierdza stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Wszelkie zatem zmiany tak stanu faktycznego jak i prawnego, które nastąpiły po tym dniu nie mogą mieć znaczenia prawnego (w tym również powołany przez skarżącą art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"). P. Spółka Akcyjna w W. są następcą prawnym dawnego przedsiębiorstwa państwowego prowadzonego pod tą samą nazwą. Przedsiębiorstwo to nie zostało utworzone w oparciu o przepisy ustawodawstwa zwykłego a status jego był zawsze regulowany w drodze aktów szczególnych. Powołano je do życia przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" ( Dz. U. z 1948r. Nr 43, poz. 312). Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 rozporządzenia zadaniem tegoż przedsiębiorstwa było prowadzenie eksploatacji wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji. W tym celu objęło ono w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Majątek ruchomy natomiast, przeznaczony do użytku kolei, przeszedł na własność Przedsiębiorstwa. Z punktu widzenia kwestii majątkowych istotne znaczenie miały także przepisy art. 6 i 7 rozporządzenia, w myśl których cały majątek wydany Przedsiębiorstwu, zgodnie z cytowanym przepisem art. 4, w użytkowanie i zarząd lub na własność podlegał wyodrębnieniu z ogólnego majątku Skarbu Państwa, zaś wszystkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stawały się z chwilą nabycia ich przez Przedsiębiorstwo własnością Skarbu Państwa, a Przedsiębiorstwo zatrzymywało je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Powyższe zasady gospodarowania przez P. mieniem państwowym nie uległy zmianie z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach ( Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76 ) i utraty mocy wyżej cytowanego rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. Nie uległy także zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "PKP" ( Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm. ). Znamienne jest przy tym, że w tej ostatniej ustawie przepis art. 16 ust. 1, 2 i 3 przewidywał regulację, iż mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku dalszej działalności, a ponadto, iż P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę. Z kolei przepis art. 50 ust.1 tejże ustawy stwierdzał, że mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", działającego dotychczas na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stają się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP, działającego na podstawie niniejszej ustawy. Choć obecnie powołane wyżej ustawy już nie obowiązują, bowiem zostały zastąpione najpierw ustawą z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" ( Dz. U. Nr 95, poz. 474 ) a następnie ustawą z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" ( Dz. U. Nr 84, poz. 948 ), ale wymienione wyżej ustawy obowiązywały w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a zatem regulowany przez nie stan prawny miał istotne znaczenie dla ustalenia charakteru uprawnień P. do mienia, którym gospodarowała. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa bez wyjaśnienia, czy wymienione wyżej przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r., odnoszące się do mienia skarżącej, nie mają wpływu na ocenę jej legitymacji w postępowaniu komunalizacyjnym, umorzyła postępowanie odwoławcze. Organ nie wyjaśnił statusu mienia pozostającego we władaniu skarżącej poprzez zbadanie, na jakiej podstawie pozostawało ono we władaniu skarżącej w dniu 27 maja 1990 r., szczególnie w sytuacji, gdy organem założycielskim (nadzoru) tego przedsiębiorstwa był naczelny organ administracji państwowej, a status tego przedsiębiorstwa był regulowany ustawowo. W niniejszej sprawie nie mniej istotne znaczenie ma także konieczność ustalenia w jakiej dacie P. objęła we władanie sporną nieruchomość. Sama skarżąca twierdzi, że nastąpiło to w 1975r. Zatem przyjęcie przez organy obu instancji poglądu, że skarżąca nie legitymuje się w stosunku do wspomnianej nieruchomości żadnym tytułem o charakterze prawnorzeczowym, należało uznać za co najmniej przedwczesne. Wskazać w tym miejscu wypada, że – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w przepisie art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Uznać zatem należy, że organ drugiej instancji naruszył przepisy art. 7, 28 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji. O koszach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powyższej ustawy w związku z art. 97 § 2 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.