I SA 3076/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie A WSA Anna Tarnowska – Mieliwodzka NSA Janina Antosiewicz (spr.) Protokolant Nina Beczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w H. przy ul. [...], oznaczonej nr działek [...] i [...]) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz M. P. kwotę 160 (sto sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 3076/02 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2002 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu wniosku M. P. utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję z [...] stycznia 2002 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z [...] października 1968 r., nr [...] w części dot. wywłaszczenia nieruchomości położonej w H. przy ul. [...] oznaczonej nr działek [...] i [...] stanowiącej własność A. P. oraz ustalenia za tą nieruchomość odszkodowania. Z uzasadnienia obu decyzji i akt postępowania wynika, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia wystąpił następca prawny A. P. M. P., działający osobiście oraz w imieniu swych braci J. i J. P.. Zdaniem wnioskodawców nieruchomość wywłaszczono z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, gdyż postępowanie wywłaszczeniowe – wobec zgody właścicielki na dobrowolne zbycie powinno być umorzone. Nadto wydanie orzeczenia nie poprzedzała rozprawa administracyjna oraz nie wydano wymaganej prawem decyzji o lokalizacji szczegółowej. Organ centralny nie podzielił zastrzeżeń stron co do legalności wywłaszczenia, a w uzasadnieniu obu decyzji powołał się na dokumenty archiwalne zgromadzone w niniejszej sprawie z których wynikało, że wywłaszczenie przedmiotowych działek znajdowało uzasadnienie w przepisach art. 3 ustawy z dnia 12.03.1958 r. Zgodnie bowiem z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...], (której brak w zachowanych aktach archiwalnych sprawy), a która – stosownie do wymogów art. 15 ust. 3 ustawy - stanowiła załącznik do wniosku o wywłaszczenie Powiatowej Rady Narodowej w H. nr [...] z dnia [...].02.1968 r., skierowanego do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L., m. in. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod budowę Zakładu Pracy Chronionej, a zatem na cele określone we wskazanych przepisach art. 3 ustawy z dnia 12.03.1958 r. tj. na cele użyteczności publicznej albo dla zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Pismem z dnia 18.04.1968 r. strony zostały powiadomione o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o terminie rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej w dniu 14.05.1968 r. która w tym dniu odbyła się i w której brała udział b. właścicielka nieruchomości A. P.. Wysokość odszkodowania ustalona została w oparciu o opinię wydane przez dwóch biegłych, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, które nie przewidywały ustalenia odszkodowania wg cen rynkowych lub faktycznej wartości wywłaszczonej nieruchomości. Powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości potwierdza rejestr pomiarowy i mapa sytuacyjna z dnia 30.06.1967 r. Stwierdzenie nieważności decyzji - zdaniem organu nadzoru – wobec zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, wymaga bezspornego ustalenia, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. Jak powyżej wykazano analiza akt archiwalnych zachowanych w niniejszej sprawie nie pozwalała na uznanie, aby zakwestionowane orzeczenie PWRN w L. z dnia [...].10.1968 r. było obarczone którąkolwiek z wad wymienionych we wskazanym art. 156 § 1 kpa. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego M.P. zarzucając naruszenie prawa przez uznanie, że dopuszczalne było wywłaszczenie w sytuacji gdy A. P. wyraziła zgodę na dobrowolne zbycie. Właścicielka wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości za kwotę [...] zł, którą to kwotę zaproponowała Spółdzielnia [...] w H., co potwierdza dokument znajdujący się w aktach sprawy. Wywłaszczenie jest nieważne także z tego powodu, że nie zostało wypłacone odszkodowanie. A. P. nie przyjęła kwoty [...] zł, gdyż uwłaczało to jej godności. Kwota ta nie została zwrócona do depozytu sądowego. Wywłaszczenie jako przymusowa transakcja rządzi się takim samymi prawami co dobrowolna. Jedna strona daje towar, a druga pieniądze. Wynika stąd zasada, że gdy nie ma zapłaty to nie ma również wywłaszczenia. Matka skarżącego wydzierżawiając tę nieruchomość Spółdzielni otrzymywała [...] zł czynszu dzierżawczego miesięcznie. Wywłaszczenie nie powinno się odbyć także z tego powodu, iż ubiegający się o wywłaszczenie nie przybył na rozprawę w dniu 14 maja 1968 r., co oznaczało ze rezygnuje z wywłaszczenia. Z powyższych względów orzeczenie o wywłaszczeniu powinno zostać unieważnione, zwłaszcza wobec podejrzenia iż zostało dokonane bez decyzji o lokalizacji szczegółowej na budowę Zakładu Pracy Chronionej. W aktach brak tej decyzji a przewija się jedynie jej numer [...], lecz bez symboli i daty wydania. Organ nadzoru mając duże możliwości nie podjął działań w celu odnalezienia tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i podtrzymał swe poprzednie stanowisko stwierdzając, że zarzuty skargi stanowią polemikę z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty sąd uznał za zasadne. Rozpoznając skargę po wprowadzeniu z dniem 1 stycznia 2004 r. reformy sądownictwa administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwy w myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) ocenił, iż zarówno decyzja ostateczna jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu centralnego z dnia [...] stycznia 2002 r. naruszają przepisy prawa procesowego a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Weryfikowane w trybie nadzorczym orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] października 1968 r. zostało wydane na podstawie art. 1, 2 i 14 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 Nr 18, poz. 94), zaś w uzasadnieniu organ powołał się na to, iż wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej budynku produkcyjnego. Obowiązujący w dacie wydania decyzji przepis art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z 12 marca 1958 r. przewidywał wywłaszczenie, jeżeli wywłaszczona nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Ust. 3 art. 3 tej ustawy dopuszczał wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczych, o ile uzasadnione to było interesem społecznym lub państwowym, zaś o wywłaszczenie dla tych organizacji mógł ubiegać się terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego lub powiatowego. Wobec tego, że wniosek o wywłaszczenie złożył Kierownik Wydziału Spraw Wewnętrznych Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. uzasadniając wywłaszczenie budową przez Spółdzielnię [...] Zakładu Pracy Chronionej - formalnie wymogi z art. 3 ust. 3 ustawy zostały spełnione. Do wniosku o wywłaszczenie -jak wynika z jego treści - została dołączona decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...], w odpisie. Jednakże akta administracyjne odpisu tego nie zawierają - co przyznaje również organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W myśl art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 marca 1958 r. wnioskodawca obowiązany był decyzję taką załączyć do wniosku lub zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej. Brak tych dokumentów, a powołanie się jedynie na numer takiej decyzji, uniemożliwiał prawidłową ocenę przez organ nadzoru, czy w dacie wywłaszczenia decyzja ta była ważna. Utrata ważności decyzji lokalizacyjnej powodowała bowiem poważną wadę orzeczenia wywłaszczeniowego, gdyż wywłaszczenie nie było prawnie dopuszczalne. Oprócz ważnej decyzji lokalizacyjnej wnioskodawca wywłaszczenia (w tym wypadku organ administracji państwowej stopnia podstawowego) winien wskazując cel wywłaszczenia i uzasadnić konieczność nabycia nieruchomości na ten cel. Niepełne materiały postępowania zwykłego i brak czynności organu nadzoru, wskazujących, iż były czynione poszukiwania tej decyzji uniemożliwia prawidłową ocenę legalności postępowania wywłaszczeniowego i wydanego orzeczenia o wywłaszczeniu. Czyniąc zadość wymaganiom przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa organ nadzoru winien więc ustalić czy i kiedy została wydana decyzja lokalizacyjna o podanym we wniosku numerze oraz czy zachowała swą ważność w dacie dokonywania wywłaszczenia nieruchomości A. P.. Błędnie organ nadzoru ocenił postępowanie poprzedzające wydanie orzeczenia w zakresie przestrzegania przepisów art. 20 i 21 ustawy. W myśl art. 20 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. organ wydawał orzeczenie po przeprowadzeniu rozprawy, zaś ust. 2 wymagał dodatkowego ustalenia czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędne na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne. Przepis art. 21 ustawy stanowił, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Z załączonych materiałów wynika, iż 18 kwietnia 1968 r. odbyła się rozprawa z udziałem A. P., jednakże nie czyniono na niej ustaleń, o których mowa w art. 20 ust. 1, a nie byli także na nią wezwania biegli. Organ wydał, więc orzeczenie o odszkodowaniu bez wysłuchania biegłych. Załączone do akt postępowania zwykłego tzw. rejestry szacunkowe zostały sporządzone na zlecenie Spółdzielni [...] w H. nie zaś przez biegłych powołanych na zlecenie organu. Powyższe poważne mankamenty postępowania uszły uwadze organu nadzoru, bądź też zostały przez niego niewłaściwie ocenione. Z uwagi na podniesione mankamenty postępowania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) uchyliły obie decyzje orzekając w zakresie ich wykonalności na podstawie art. 152 zaś o kosztach w oparciu o art. 200 powołanej ustawy. Prowadząc ponownie postępowanie nadzorcze organu winien uwzględnić powyższe wskazania, a nadto okoliczność ujawnioną w postępowaniu sądowym; że zabudowania wielorodzinnym budynkiem mieszkalno - usługowym nieruchomość (w tym działka nr [...] o powierzchni [...] m - oznaczenie aktualne) zarówno w czasie postępowania nadzorczego jak i obecnie jest wskutek zawartych umów przeniesienia własności lokali i ułamkowej części prawa wieczystego użytkowania przedmiotem własności innych osób. Brak udziału właścicieli lokali, stanowiących odrębne nieruchomości stanowi samodzielną przesłankę uchylenia decyzji. Podmioty te, jako legitymowane na podstawie art. 28 kpa winny także uczestniczyć w postępowaniu nadzorczym, zaś skutki wynikające z ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i sprzedaży lokali organ oceni w aspekcie art. 156 § 2 i 158 § 2 kpa.