I SA 3085/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska NSA Anna Łukaszewska – Macioch Protokolant Anna Fijałkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...]; 2) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz J.J. kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA 3085/02 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2002 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. od decyzji Wojewody W. z dnia [...].04.2002 r., nr [...] o przyznaniu J. J. odszkodowania w wysokości 281.600 zł za wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa, na cel budowy autostrady płatnej A-2, prawa własności nieruchomości położonej w L. gm. L., oznaczonej geodezyjnie jako obręb Z., arkusz mapy 4, działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej przed wywłaszczeniem w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...].09.1999 r. Wojewoda W. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cel budowy autostrady płatnej A-2 prawa własności nieruchomości położonej w L. gm. L. i oznaczonej geodezyjnie jako obręb Z., arkusz mapy 4, działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. Następnie decyzją z dnia [...].12.1999 r. Wojewoda W. przyznał J. J. odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia tej nieruchomości. Decyzja powyższa została uchylona decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].02.2000 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12.10.2001 r., sygn. akt I SA 474/00 oddalił skargę Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad na decyzję organu II instancji z dnia [...].02.2000 r. Wojewoda W., po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...].04.2002 r., nr [...] orzekł o przyznaniu J. J. odszkodowania w wysokości 281.600 zł. Orzekając o odszkodowaniu Wojewoda W. posłużył się operatem szacunkowym I SA 3085/02 sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego z dnia [...].02.2002 r., w którym określono odszkodowanie wg stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o lokalizacji autostrady i wg jej aktualnej wartości rynkowej. Od powyższej decyzji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. odwołała się do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Rozpatrując odwołanie i orzekając jak na wstępie stwierdzono, co następuje: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o treści obowiązującej w dacie orzekania o wywłaszczeniu, tj. w dniu [...].09.1999 r., wskazywała na orzeczenie odszkodowania w jednej decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu lub w odrębnej decyzji odszkodowawczej (art. 119 ust. 1 i art. 129 ust. 1 ustawy). Przepis art. 130 ust. 1 ustawy stanowił wówczas, że wysokość odszkodowania ustala się według wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Natomiast po nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonanej ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzeka się wyłącznie w jednej decyzji, zaś znowelizowany przepis art. 130 ust. 1 stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Oznacza to, że również w przypadku ustalenia odszkodowania za grunty wywłaszczone w trybie ustawy o autostradach płatnych wartość wywłaszczonej nieruchomości określa się na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu. Stanowisko takie zaprezentowane zostało również w aktualnym orzecznictwie Sądu Najwyższego (np. wyrok z dnia 5.04.2002 r., sygn. akt III RN 124/02). Zgodnie z art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że organ administracji rozstrzygając sprawę administracyjną nie jest władny kwestionować jednoznacznej treści obowiązującego prawa, bowiem nie jest też władny ocenić tych przepisów w świetle Konstytucji RP. Tak więc również w niniejszej sprawie, skoro ustalenie odszkodowania było oderwane w czasie od decyzji o wywłaszczeniu, ponowne ustalenie odszkodowania może nastąpić tylko w granicach aktualnej treści przepisu art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. wg wartości nieruchomości z dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu. I SA 3085/02 Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł pełnomocnik J. J., który domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako rażąco naruszającej prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub uchylenia tej decyzji jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę był zobligowany podporządkować się znowelizowanym postanowieniom ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślono, że aktualna treść art. 129 tej ustawy stanowi, że decyzja o wywłaszczeniu powinna także zawierać ustalenie wysokości odszkodowania, a decyzja z dnia [...] września 1999 r., zgodnie z obowiązującym wówczas prawem kwestii odszkodowania nie regulowała, dlatego organ I instancji słusznie uznał ją zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. za częściową decyzję wywłaszczeniową. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2002 r. rozstrzyga sprawę w pozostałej części, gdyż regulowała kwestię odszkodowania stanowiącą zgodnie ze znowelizowanymi przepisami niezbędny element każdej decyzji wywłaszczeniowej. Decyzja ta spełniła wymóg ustalenia wysokości odszkodowania według wartości rynkowej nieruchomości z dnia wydania decyzji wywłaszczeniowej. Bezpodstawne było jej uchylenie, gdyż odpowiadała ona prawu. Zastosowanie się do wytycznych zawartych w zaskarżonej decyzji, by ponowne określenie odszkodowania nastąpiło według wartości nieruchomości z dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu, to jest [...] września 1999 r. naruszałoby zasadę wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Wywłaszczonemu przysługuje odszkodowanie w wysokości odpowiadającej aktualnej wartości nieruchomości, zmiana przepisów nie może być interpretowana na niekorzyść obywateli. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie stwierdzając, że podniesione zarzuty nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, były znane organowi w postępowaniu odwoławczym i ustosunkowano się do nich w sposób wyczerpujący w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który z dniem 1 stycznia 2004 r. stał się właściwy do rozpoznania sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów I SA 3085/02 administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż zarzuty w niej podniesione. Sprawowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola zaskarżonej decyzji obejmuję ocenę tej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd obowiązany jest wziąć pod rozwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej. Przypomnieć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 października 2001 r., sygn. akt I SA 474/00 oddalił skargę Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2000 r., uchylającą decyzję Wojewody W. z dnia [...] grudnia 1999 r. o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Od wyroku tego wniósł rewizję nadzwyczajną Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, po rozpoznaniu której Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2003 r., sygn. akt III RN 55/02 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd ten wyrokiem z dnia 15 lipca 2003 r. (sygn. akt I SA 1006/03) uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2000 r., nr [...]. W tym miejscu podnieść należy, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organ, którego działalność lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia (art. 99 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ...). Ponadto zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zaskarżonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie , jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Wobec uchylenia przez Sąd Najwyższy w dniu 2 kwietnia I SA 3085/02 2003 r. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2001 r., a następnie wobec treści wyroku tego Sądu z dnia 15 lipca 2003 r. wydanego po ponownym rozpatrzeniu skargi na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2000 r., którym uchylono tę decyzję, zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania dotyczącego odszkodowania zakończonego ostateczną decyzja z dnia [...] października 2000 r . nr [...]. Niezależnie od powyższego podnieść należy, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast winien był w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2002 r. rozważyć celowość zawieszenia tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozpoznania przez Sąd Najwyższy rewizji nadzwyczajnej od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2001 r., którą Prezes tego Sądu wniósł w dniu [...] kwietnia 2002 r. Wracając do kwestii dotyczących związania tut. Sądu i organów rozpatrujących sprawę w postępowaniu administracyjnym oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2003 r. (sygn. akt I SA 1006/03) podnieść należy, że Sąd ten (będąc związany wykładnią prawa dokonaną przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 kwietnia 2003 r.) uznał, że w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2000 r. przyjęto błędną interpretacje dotyczącą instytucji dożywocia, bowiem obciążenie nieruchomości dożywociem niewątpliwie wpływa na obniżenie wartości nieruchomości. W tej sytuacji decyzja pierwszoinstancyjna Wojewody W. oparta została na właściwej interpretacji przepisów i nie naruszała prawa, a zatem jej uchylenie naruszyło tak prawo materialne, jak i przepisy postępowania administracyjnego. Zauważono jednak, że decyzja pierwszej instancji wydana została [...] grudnia 1999 r. i do tego czasu operat szacunkowy dotyczący ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości stał się nieaktualny. Ocena prawna wyrażona w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże również w sprawie niniejszej, przypomnieć zaś należy, że Wojewoda W. w decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. nie obniżył wartości nieruchomości z tytułu obciążenia jej dożywociem, a Prezes Urzędu Mieszkalnictwa w decyzji odwoławczej w ogóle nie ustosunkował się do tego zagadnienia. Poza wskazanymi wyżej uchybieniami organów podnieść dodatkowo należy, że decyzja kasacyjna przewidziana w art. 138 I SA 3085/02 § 2 k.p.a. może być wydana jedynie wówczas, gdy zaistnieją przesłanki określone w tym przepisie, a więc gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w części lub w znacznej części. W sprawie niniejszej nie wskazano na zaistnienie tego rodzaju przesłanek, stąd uznać należało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przedstawionych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c, art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.