I SA 3093/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Tarno, Sędziowie NSA Anna Lech, NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.), Protokolant Ewelina Dębna, po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2004 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...], 1) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 2) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego A. K. kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) zasądza od Skarbu Państwa – Kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem nieopłaconej pomocy finansowej. I SA 3093/02 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], mocą której stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej L. z dnia [...] października 1961 r. nr [...] o przyznaniu nieruchomości zamiennej zostało wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że orzeczeniem z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej L., na podstawie art. 1 i art. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. nr 20, poz. 138 ze zm.) wywłaszczyło nieruchomość położoną w L. przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania właściciela nieruchomości Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Rady Narodowej L. orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1956 r. nr [...] utrzymała w mocy orzeczenie o wywłaszczeniu. Orzeczeniem z dnia [...] października 1961 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej L. przyznało A. i M. K. nieruchomość zamienną położoną w L. przy ul. [...], a ponadto uchyliło powołane orzeczenia wywłaszczeniowe. Pismem z dnia [...].05.1995 r. A. K. wniósł o stwierdzenie nieważności w/w orzeczeń wywłaszczeniowych. Po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1995 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego, zaś Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 1999 r. nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy. Na powołaną wyżej ostateczną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast A. K. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 25 maja 2001 r. I SA 2301/99 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r. Po ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej L. z dnia [...] października 1961 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. Organ ustalił, że badana w trybie nadzoru sprawa wywłaszczeniowa została zakończona orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej L. z dnia [...] października 1961 r., w którego uzasadnieniu wskazano, iż uchyla się orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] lipca 1955 r. W związku z powyższym przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym powinno być orzeczenie z dnia [...] października 1961 r., ponieważ ono zakończyło sprawę wywłaszczenia i spowodowało uchylenie wcześniejszych orzeczeń o wywłaszczeniu nieruchomości. Organ nadzoru stwierdził, że orzeczenie z dnia [...] października 1961 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem powołując w podstawie prawnej przepis art. 48 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 64), rozstrzygnęło o uchyleniu orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] lipca 1955 r., podczas gdy art. 48 z dnia 12 marca 1958 r. stanowił, że prawomocne orzeczenia o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wydane przed dniem jej wejścia w życie nie podlegają wzruszeniu. Jednak stwierdzenie nieważności tego orzeczenia nie jest możliwe z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, bowiem nieruchomość zamienna została zbyta przez wnioskodawcę umową cywilnoprawną z dnia [...] maja 1974 r. W postępowaniu nadzorczym organ nie jest władny wyeliminować z obrotu prawnego decyzji, której przedmiot został później przeniesiony w drodze umowy cywilnoprawnej na inną osobę. Skoro zatem w odniesieniu do orzeczenia z dnia [...] października 1961 r. wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, to organ nadzoru musiał ograniczyć się do stwierdzenia, że orzeczenie to zostało wydane z naruszeniem prawa. W związku z tym brak jest podstaw do oceny wcześniejszych orzeczeń wywłaszczeniowych, skoro na mocy orzeczenia z dnia [...] października 1961 r. orzeczenia te nie istnieją w obrocie prawnym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. K. zarzucił błędne przyjęcie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, że brak jest podstaw do oceny legalności orzeczeń o wywłaszczeniu, ponieważ z mocy orzeczenia z dnia [...] października 1961 r. nie istnieją one w obrocie prawnym. Pozostaje to w sprzeczności z uzasadnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2001 r. I SA 2301/99, w którym Sąd ustalił, że uchylenie orzeczeń o wywłaszczeniu nieruchomości nie mogło nastąpić przez stwierdzenie tego faktu w uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] października 1961 r. bez orzeczenia w tej sprawie w sentencji orzeczenia. Nie jest to w żadnym razie, jak uznał Sąd, rozstrzygnięciem w sprawie uchylenia orzeczeń o wywłaszczeniu. Poza tym Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w ogóle nie rozstrzygnął w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia [...] maja 1995 r. o stwierdzenie nieważności orzeczeń o wywłaszczeniu nieruchomości przy ul. [...]. Ostateczną decyzją z dnia [...] października 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy poprzednio wydaną decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Co do kwestionowanego przez skarżącego stwierdzenia nieodwracalnych skutków prawnych organ podniósł, że przyznaną nieruchomość zamienną przy ul. [...] A. K. zbył w drodze umowy cywilnoprawnej na rzecz innej osoby. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy nie można uznać tej umowy za akt administracyjnoprawny, którego skutki mogą być uchylone przez organ nadzoru. Ponadto umowa ta nie została zawarta pod przymusem ani też w trybie przepisów wywłaszczeniowych, a nabywca jest chroniony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zbycie w drodze cywilnoprawnej umowy nieruchomości przy ul. [...], będącej nieruchomością zamienną, pozbawia organ administracji możliwości wzruszenia skutków prawnych tej czynności, bowiem nie mieści się to w kompetencjach organu do działania w formach władczych. Na ostateczną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast A. K. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił organowi nierozpoznanie jego wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]. Zdaniem skarżącego, organ nie wyjaśnił kwestii ponownego przejścia tej samej nieruchomości na własność Skarbu Państwa, w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w sytuacji, gdy była ona uprzednio wywłaszczona na podstawie ostatecznej decyzji wydanej w oparciu o przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie uwzględnił w przeprowadzonym postępowaniu szeregu kwestii, na które zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 maja 2001 r. I SA 2301/99. W szczególności organ nie wziął pod uwagę, że Sąd uznał za wątpliwy fakt uchylenia orzeczeń o wywłaszczeniu orzeczeniem z dnia [...] października 1961 r. Tymczasem organ nie ustalił, czy orzeczenia o wywłaszczeniu rzeczywiście zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Skarżący podniósł, że rażącą wadą orzeczenia z dnia [...] lipca 1955 r., na którą nie zwrócił uwagi organ prowadzący postępowanie nadzorcze, był fakt, iż wywłaszczenia dokonano wobec osoby nieżyjącej, bowiem współwłaścicielka nieruchomości M. K. nie żyła już od 1941 roku. Błędnie także organ nadzoru przyjął, że nieruchomość położona przy ul. [...] (przyznana b. właścicielowi nieruchomości przy ul. [...] jako nieruchomość zamienna orzeczeniem z dnia [...] października 1961 r.) została zbyta przez skarżącego na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią dobrej wiary ksiąg wieczystych. Własności tej nieruchomości skarżący został pozbawiony w drodze zamiany na nieruchomość przy ul. [...], przy czym na zbycie tej nieruchomości w drodze zamiany skarżący nie miał wpływu, gdyż jak wynika z treści aktu notarialnego z dnia [...] maja 1974 r., zamiana następowała na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Poza tym skarżący szczegółowo przedstawił cały przebieg postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości przy ul. [...] podkreślając, iż wobec niego, jak i wobec jego poprzednika prawnego, organy prowadzące postępowanie wywłaszczeniowe dopuściły się licznych naruszeń procedury, nie respektując praw przysługujących stronie postępowania W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwy do rozpoznania skargi stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta ogranicza się do oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, przy czym oceny tej Sąd dokonuje wedle stanu prawnego i na podstawie stanu faktycznego znajdującego odzwierciedlenie w aktach sprawy. Skargę A. K. należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, naruszają prawo. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte na wniosek A. K. będącego następcą prawnym byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]. Treścią żądania wniosku było stwierdzenie nieważności orzeczeń o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...].Prezydium Rady Narodowej L. z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...] o wywłaszczeniu. Skoro przedmiotem żądania strony był zamiar wzruszenia orzeczeń o wywłaszczeniu nieruchomości, tj. orzeczenia z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej L. oraz utrzymującego je w mocy orzeczenia z dnia [...] czerwca 1956 r. nr [...] Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej L., to organ był zobligowany orzec co do treści tego żądania. Tymczasem Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po rozpoznaniu wniosku A. K. wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...], w której orzekł, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej L. z dnia [...] października 1961 r. o przyznaniu nieruchomości zamiennej zostało wydane z naruszeniem prawa. Oznacza to, że organ prowadził postępowanie nadzorcze w sprawie, której nie dotyczył wniosek strony, przy czym ani z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, ani z powołanej podstawy prawnej kończącej je decyzji nie wynika, że w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej L. z dnia [...] października 1961 r. nr [...] o przyznaniu nieruchomości zamiennej organ prowadził postępowanie z urzędu. Z przyczyn wyżej omówionych w zaskarżonych decyzjach zachodzi sprzeczność między rozstrzygnięciem zawartym w osnowie decyzji a jej uzasadnieniem, z którego wynika, że postępowania nadzorcze zostało wszczęte na wniosek skarżącego. Przede wszystkim jednak stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 157 § 2 kpa, bowiem organ, nie działając z urzędu, orzekł w sprawie, której nie dotyczył wniosek strony. Takie działanie organu nosi cechy arbitralności uchybiającej zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do podniesionego w skardze w zarzutu niezastosowania się przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2001 r. I SA 2301/99 co do pozostawania w obrocie prawnym orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] lipca 1955 r. należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny kwestii tej nie przesądził. Sąd wskazał jedynie na konieczność usunięcia wątpliwości, czy uchylenie tego orzeczenia nie nastąpiło wyłącznie w uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] października 1961 r. ("... zawartego – jak się wydaje – wyłącznie w uzasadnieniu orzeczenia ..."). Wobec uchylenia obu wydanych przez organ decyzji Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, a odnoszących się do wad orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] lipca 1955 r., a także dotyczących podstaw i trybu przeprowadzenia zamiany nieruchomości zamiennej przy ul. [...] na nieruchomość przy ul. [...], gdyż kwestie te będą przedmiotem oceny przez organ nadzoru w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.