I SA 3114/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2005 r. sprawy ze skarg Spółdzielni Budowy [...] "N." w W., A.G., B.G., D.P. i J.P., I. i Z. małżonków O., których następcą prawnym jest L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia[...]lutego 1995 r., nr[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. odrzuca skargę Spółdzielni Budowy [...] "N." w W.; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz: A. i B. małżonków G. kwotę 300 (trzysta) złotych oraz . P. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, natomiast na rzecz K. S. i P.K. oraz B. L. – G. kwoty po 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; 5. postanawia zwrócić Spółdzielni Budowy [...] "N." w W. kwotę 30 (trzydzieści) złotych wpłaconych tytułem wpisu sądowego. I SA 3114/02 UZASADNIENIE W związku z działaniami podjętymi przez I. W. – byłą właścicielkę nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] i oznaczonej nr hip. "[...] dz. Nr [...] w celu uzyskania w stosunku do niej prawa wieczystego użytkowania (dawniej własności czasowej) – zostało wszczęte w dniu [...]czerwca 1994 r. przez Prezydenta W. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W.z dnia [...] maja 1990 r. nr [...]orzekającej o oddaniu we współużytkowanie wieczyste po 1/25 części na 99 lat gruntu niezabudowanego o powierzchni [...]. położonego w W .przy ulicy [...]., uregulowanego w księdze wieczystej Kw [...], na rzecz członków Spółki Budowy [...] w osobach: K. S., M. K., T. i M.K., J. K., P.K., R.M., F.W., W. B., J.R. (obecnie T.), H.B., A.W., T. i J.R., M.M., J. i W. S., R. i M.M., D. i J.P., Z. S., B. i J. G., C. i B.W., S. i M. B., Z. i B.W., J.M., A. L. i Z.L., I. i Z.O. oraz Przedsiębiorstwa [...] spółka z o.o. w W.. Jak wynika z dołączonych akt administracyjnych część gruntu oddanego w wieczyste użytkowanie w/w osobom wchodziła w skład opisanej na wstępie nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...]. W wyniku rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) oraz § 20 ust. 1 i § 21 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 75), stwierdziło nieważność przedmiotowej decyzji o oddaniu gruntu w wieczyste użytkowanie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że na podstawie powołanej wyżej decyzji z dnia [...] maja 1990 r. został sporządzony w dniu [...] listopada 1990 r. akt notarialny Rep. [...]w Państwowym Biurze Notarialnym w W. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Kontynuując postępowanie nadzorcze, wszczęte – jak wspomniano – przez Prezydenta W. na zasadzie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Kolegium wskazało, że wbrew obowiązkom wynikającym z § 20 ust. 1 i § 21 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r., przedmiotowy grunt nie został ujęty w wykazie terenowego organu administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego, jako przeznaczony do oddania w użytkowanie wieczyste na rzecz osób fizycznych; brak jest też dokumentów, iż informacje o przeznaczeniu tego gruntu do oddania w użytkowanie wieczyste były podane do publicznej wiadomości (pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy Gminy W. z dnia [...]maja 1994 r.). Okoliczność ta – zdaniem organu – stanowiła rażące naruszenie prawa, albowiem była działaniem wbrew nakazowi ustanowionemu w prawie i z mocy przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkowała stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji. Na poparcie tego poglądu Kolegium przytoczyło tezy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1994 r. sygn. akt III SA 1705/93 oraz z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92 i 432-466/92. Równocześnie organ nie podzielił stanowiska, że w wyniku zawartej umowy notarialnej nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem Kolegium, zarówno umowa notarialna jak i wpisy w księdze wieczystej mogą być zmienione wyrokiem sądu. W tym zakresie zostało przytoczone orzecznictwo sądu administracyjnego odnoszące się kwestii znaczenia pojęcia nieodwracalności skutków prawnych wywołanych decyzją administracyjną, której dotyczyło postępowanie nadzorcze. Decyzja ta stała się przedmiotem skarg do Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zostały wniesione przez: A. i B. G., I. i Z.O., J.T.– (dawniej R.), D. i J. P. oraz Spółdzielnię Budowy[...] "N." w W. ( utworzoną przez osoby na rzecz których ustanowiono w 1990 r. wieczyste użytkowanie na przedmiotowym terenie). Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 1995 r. skarga J. T. została odrzucona. Pozostałe zaś skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania i orzekania. Wszyscy skarżący sprzeciwiając się treści decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 1995 r. podnosili, że organ nie wykazał jaki konkretnie przepis prawa materialnego został naruszony decyzją z dnia [...] maja 1990 r. Wniosek zaś, iż decyzja ta rażąco naruszała prawo Kolegium wyprowadziło z faktu, że nie jest w stanie na podstawie własnych akt urzędowych stwierdzić po pięciu latach, czy wykaz nieruchomości przeznaczonych do oddania w wieczyste użytkowanie był podany do publicznej wiadomości. W ocenie skarżących, skoro umowę notarialną zawarło kilkadziesiąt osób i stosowne oświadczenie woli składał przy zawieraniu tej umowy przedstawiciel Urzędu, to powyższe winno świadczyć o tym, że nieruchomość ta była ujęta w takim wykazie i fakt ten był upubliczniony. Z tych powodów zatem skarżący stali na stanowisku, że zaskarżona decyzja – jako rażąco naruszająca prawo – winna podlegać sama stwierdzeniu nieważności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego zmarł uczestnik T.K. a spadek po nim nabył syn A. K.. Ponadto nastąpiło szereg przekształceń podmiotowych polegających na zbyciu przez wielu uczestników postępowania swoich udziałów w prawie wieczystego użytkowania osobom trzecim. W ten sposób udziały: R.M., F.W., W.B., I. i Z. O., B. i Z.W. oraz Przedsiębiorstwa[...]spółka z o.o. w W. nabyła L.M.. Udziały zaś: H.B. T. i J.R., J. i W. S., C. i B.W, S. i M.B. nabyła M. B., natomiast udziały A. W.(J.) i J. M. nabyła M. D.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja została wydana jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która to okoliczność wyjaśnia dopuszczalność zaskarżenia jej do sądu administracyjnego bez konieczności uprzedniego złożenia przez skarżących wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku natomiast z reformą sądownictwa administracyjnego, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. niniejsze skargi stały się – na podstawie przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) – przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kontrola jego sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w takim właśnie stopniu, skutkowało to uznaniem przedmiotowych skarg (z wyjątkiem skargi Spółdzielni Budowy [...] "N." w W.) za uzasadnione. Przede wszystkim należy stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dniu [...] lutego 1995 r. nie brała udziału B.L., następczyni prawna Z.S.. Jak wynika z akt administracyjnych organ za stronę postępowania traktował cały czas Z.S. i jej też doręczył w/w decyzję. Działanie to nie było zasadne, gdyż umową darowizny z dnia [...] stycznia 1991 r. Z.S. darował swój udział wynoszący 1/25 w prawie wieczystego użytkowania do nieruchomości położonej przy ulicy [...], mającej urządzoną księgę wieczystą Kw [...] B.L.i jak wynika z odpisu z powyższej księgi (k. [...]) wpis osoby następczyni prawnej jako współużytkownika wieczystego został dokonany przez sąd wieczystoksięgowy ze skutkiem od dnia [...] stycznia 1991 r. Powyższe uchybienie naruszyło prawa B.L., która – jako uprawniona z tytułu udziału w prawie wieczystego użytkowania do gruntu – miała interes prawny uzasadniający jej udział w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżących, że również M. K. nie była strona postępowania administracyjnego, gdyż nazwisko uczestniczki postępowania jest wymieniane w pismach, które w postępowaniu tym podlegały doręczeniu stronom a w szczególności została jej doręczona – w trybie zastępczym – zaskarżona decyzja (vide: akta oznaczone symbolem [...] , teczka koloru szarego). Decyzja Kolegium z dnia [...] lutego 1995 r. została oparta na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko swoje organ uzasadnił brakiem dokumentów potwierdzających, że informacje o przeznaczeniu gruntu do oddania w wieczyste użytkowanie były wywieszone na tablicy ogłoszeń w celu podania do publicznej wiadomości - zgodnie z wymogami przepisów wspomnianego na wstępie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów (...). Okoliczność ta została ustalona wyłącznie na podstawie treści pisma Zastępcy Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy Gminy W. z dnia [...] maja 1994 r. Z treści tego pisma ani w ogóle z akt sprawy nie wynika jakie działania i w jaki stopniu wnikliwe były podejmowane w celu wyjaśnienia sprawy. Pismo to ma wyjątkowo charakter ogólny i informuje jedynie o niemożności odnalezienia stosownych dokumentów. Trudno zatem uznać je za wyłączny, w pełni miarodajny dowód świadczący o tym, że dokumenty takie w ogóle nie istniały a co za tym idzie, iż oddanie spornego gruntu w wieczyste użytkowanie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu organ w tej materii nie przeprowadził właściwego tj. rzetelnego i wszechstronnego postępowania dowodowego i nie wyczerpał wszystkich możliwych środków przewidzianych procedura administracyjną czym naruszył przepisy art. 7 i 77 k.p.a. Ponadto gdyby nawet przyjąć, że istotnie decyzja z dnia 7 maja 1990 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste została wydana z rażącym naruszeniem prawa, Sąd – w tym składzie orzekającym – nie podzielił poglądu Kolegium, że w niniejszej sprawie nie zachodził nieodwracalny skutek prawny. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 1987 I SA 1406/86 ONSA 2/1987, poz. 81), w którym to orzeczeniu Sąd wypowiedział się, że nieodwracalność skutków prawnych oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Jak zatem z treści powyższego orzeczenia wynika Naczelny Sąd Administracyjny- przez użycie słów "w szczególności" – nie wykluczył możliwości zaistnienia nieodwracalności skutków prawnych i w innych sytuacjach. Stwierdzić w tym miejscu wypada, że problematyką tą zajmował się także Sąd Najwyższy, który w uchwale 7 sędziów zapadłej w dniu 28 maja 1992 r. sygn. akt AZP 4/92 OSNC 1992 /12/211 (a zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji) stwierdził, że jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej a decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 §1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wyraził także szerszy pogląd, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy skutek prawny decyzji ma charakter nieodwracalny. W konkluzji swego uzasadnienia Sąd expressis verbis podniósł, iż w sytuacji, w której obalenie decyzji administracyjnej – która była przesłanką ważnego zawarcia umowy – już po zawarciu tej umowy, skutki prawne decyzji administracyjnej obarczonej wadą powodująca jej nieważność będą miały znamię nieodwracalnych w rozumieniu przepisu art. 156 § 2 k.p.a., albowiem ich "odwrócenie" nie może nastąpić na podstawie decyzji administracyjnej a jedynie na drodze sądowej. Nadmienić wypada, iż do uchwały tej wielokrotnie nawiązywało późniejsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym m.in. w wyroku z dnia 13.10.1999 r., IV SA 1038/97, LEX nr 48680 czy w uchwale z dnia 9.11.1998 r., OPK 4/98, ONSA 1999/1/13. W świetle powyższego zatem poglądu, który skład orzekający w pełni podzielił, za niezasadne należało uznać stanowisko Kolegium, że w przedmiotowej sprawie nie zachodził nieodwracalny skutek prawny, gdyż umowa notarialna dotycząca ustanowienia prawa wieczystego użytkowania i dokonanie wpisu w księdze wieczystej takiego skutku nie wywołały, bowiem mogą zostać zmienione wyrokiem sądu. Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy organ winien zapewnić uczestniczce B. L.aktywny udział w postępowaniu i przeprowadzić rzetelne postępowanie wyjaśniające. W przypadku zaś ustalenia, że decyzja o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania dotknięta jest wadą stanowiącą przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium - mając na uwadze wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną - winno ponownie rozważyć czy w przedmiotowym stanie faktycznym nie zaszedł nieodwracalny skutek prawny. Odnośnie skargi Spółdzielni Budowy [...] "N." w W., która powstała już po wydaniu decyzji z dnia[...]maja 1990 r. i - co sama przyznała – nie uczestniczyła w zawarciu umowy o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania, o należy stwierdzić, że Spółdzielnia ta nie wykazała na czym polegał jej interes prawny, który uzasadniałby jej udział w przedmiotowym postępowaniu (vide: statut Spółdzielni i odpis z rejestru spółdzielni [...] k- [...] i nast. akt administracyjnych oznaczonych dopiskiem akta II instancji). Spółdzielnia ta została utworzona jedynie w celu budowy pawilonów rzemieślniczych na terenie otrzymanym przez założycieli Spółdzielni w użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu przy ulicy [...] i nie legitymowała się żadnym tytułem prawnym do tego terenu. Zważywszy, że tylko przepis prawa materialnego może stanowić podstawę interesu prawnego i stworzyć dla określonego podmiotu legitymacje procesową strony, brak istnienia takiego przepisu świadczy, że podmiot ten takiego przymiotu nie posiada. Okoliczność powyższą przyznała zresztą sama skarżąca Spółdzielnia, której pełnomocnik w piśmie do Sądu z dnia [...]listopada 2004 r. przyznał, ze Spółdzielnia nie spełniała w niniejszym postępowaniu przesłanek wymienionych w przepisie art. 28 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – mając na względzie przepis art. 50 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę Spółdzielni odrzucił. Rozstrzygnięcie natomiast co do skarg pozostałych skarżących zostało oparte na treści przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w związku z art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.