I SA 3164/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska -Macioch /spr./ Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2004 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia [...] września 2002 r. nr [...], 2/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3/zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz J. L. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 3164/02 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279), po rozpatrzeniu odwołania J. L., uchyliło decyzję nr [...] Burmistrza Gminy W. z dnia [...] września 2002 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego i orzekło o odmowie uwzględnienia wniosków o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przedstawiło następujący stan faktyczny sprawy: Według zaświadczenia Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] stycznia 1948 r. nieruchomość [...] oznaczona jako "Nr [...] i [...]", położona przy ulicy [...]i [...], obejmowała powierzchnię 4327,44 m2. Wchodząca w jej skład parcela nr 1 oznaczona nr hip. [...] – P. o powierzchni 688 m2, stanowiła współwłasność w częściach równych, niepodzielnie I. S. i J. L. Nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Współwłaściciele I. S. i J.L. w dniu [...] listopada 1948 r. złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu w/w nieruchomości wnosząc równocześnie o przywrócenie terminu do złożenia wniosku. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1949 r. nr [...] Prezydent m.[...]. W. odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej wskazując, że grunt został objęty w posiadanie przez Gminę m. [...] W. w dniu 19 kwietnia 1948 r., a zatem termin złożenia wniosku upłynął w dniu 19 października 1948 r. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. Wydział [...] z dnia[...] maja 1991 r. [...] spadek po zmarłym w dniu [...] kwietnia 1977 r. J. L. nabył syn J. L. w całości. Z postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...]lutego 1994 r. [...] wynika, że: 1) I. S. zmarł w dniu [...] marca 1946 r. a spadek po nim nabyli: córka J.S., syn L. S., córka H. S., syn J. S. po ¼ części spadku każde z nich. Żona B. S. nabyła prawo dożywotniego użytkowania na 1/5 części spadku, 2) B. S. zmarła w dniu [...] grudnia 1966 r. a spadek po niej nabyli: córka J. S., syn L. S., córka H. S., syn J S. po ¼ części spadku każde z nich. 3) J. S. zmarła w dniu [...] października 1972 r. a spadek po niej nabyli: brat L. S., siostra H. S., brat J. S. po 1/3 częsci spadku każde z nich. 4) L. S. zmarł w dniu [...] maja 1980 r. a spadek po nim nabyli: siostra H. S. i brat J. S. po ½ częsci spadku każde z nich. 5) H. S. zmarła w dniu [...]maja 1990 r. a spadek po niej nabył brat J. S. w całości. W dniu [...] lutego 1991 r. J. L. złożył podanie do Urzędu Dzielnicy P. o zwrot nieruchomości przy ul. [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1992 r. Burmistrz Dzielnicy-Gminy P. umorzył postępowanie z wniosku J. L. w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i zwrotu położonego na nim budynku. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1993 r. Prezydent m. [...] W. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przedmiotowa nieruchomość [...] wchodzi obecnie w skład działki oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] i obejmuje powierzchnię 1464 m2. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1993 r. Wojewoda W. stwierdził komunalizację nieruchomości z mocy prawa. Decyzją nr [...] z dnia [...]września 2002 r. Burmistrz Gminy W. umorzył – jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie wniosków dotyczących nieruchomości przy ul. [...] - z dnia [...] listopada 1948 r. złożonego przez J. L. oraz z dnia [...]lutego 1991 r. złożonego przez J. L. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wniosek J. L. oraz I. S. złożony został po upływie terminu przewidzianego w dekrecie na jego złożenie. Dekret z dnia 26 października 1945 r. stanowił, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej może być złożony w terminie sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę m. [...] W. Objęcie gruntu w posiadanie przez Gminę nastąpiło z dniem 19 kwietnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. [...] W., toteż termin do składania wniosków upłynął w dniu 19 października 1948 r. Także wniosek J. L. z dnia [...] lutego 1991 r. został złożony po terminie przewidzianym w art. 82 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, termin ten upłynął bowiem w dniu 31 grudnia 1988 r. W odwołaniu od decyzji Burmistrza Gminy W. J. L. zarzucił uchylenie się przez organ od merytorycznego rozpoznania sprawy. Zdaniem strony ustalenie, że oba wnioski były spóźnione nie upoważniało do uznania, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Organ nie zbadał mocy obowiązującej ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę m. [...] W., zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Nr 10 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. [...] W. z dnia 19 kwietnia 1948 r. oraz rangi prawnej rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez Gminę m. [...] W. (Dz. U. Nr 6, poz. 45). W szczególności nie rozważono, czy współwłaściciele nieruchomości mogli się zapoznać ze wskazanym zarządzeniem i odnieść się do zawartych w nim nakazów, gdy S. przebywał w Anglii, a J. L. ciężko chorował i był niepewny swojej przyszłości ze względów politycznych. Organ nie wziął pod uwagę, że nieruchomość była w faktycznym posiadaniu jej współwłaścicieli od czasu jej nabycia w 1939 roku, co doprowadziło do błędnego ustalenia daty i faktu objęcia nieruchomości w posiadanie przez Gminę. Nadto w orzeczeniu administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1949 r. jednoznacznie wskazano na możliwość przywrócenia terminu do złożenia wniosku o prawo własności czasowej. Pominięta została również okoliczność, iż w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. wniosek o przyznanie własności czasowej nie był jeszcze rozpoznany i podlegał rozpatrzeniu na podstawie art. 82 tej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie J. L. uznało za uzasadnione twierdzenie strony, iż sprawa winna znaleźć rozstrzygnięcie w decyzji orzekającej co do istoty, a nie w decyzji o umorzeniu postępowania. Postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości nie stało się bowiem bezprzedmiotowe, gdyż istnieje jego przedmiot (nieruchomość przy ul. [...]) oraz podmiot (następcy prawni I. S. oraz J. L.). Organ odwoławczy uznał jednak za prawidłowe ustalenie organu I instancji, że oba wnioski o przywrócenie praw do nieruchomości przy ul. [...] zostały złożone z uchybieniem terminów zawitych przewidzianych na ich wniesienie. W kwestii objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę m. [...] W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, iż z ustaleń orzecznictwa sądowego (uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2000 r. OPK 32/99 ONSA 2000/4/142) wynika, że poza stwierdzeniem faktu zamieszczenia ogłoszenia w publikatorze władz miejskich dla przyjęcia, iż objęcie gruntu w posiadanie było skuteczne, nie są wymagane żadne inne działania bądź ustalenia. Orzecznictwo nie zakwestionowało także mocy obowiązującej rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. [...] W. Ponadto jest prawnie obojętne, czy właściciele gruntu mieli możliwość zapoznania się z zarządzeniami władz dotyczącymi ubiegania się o przyznanie prawa do gruntu. Co do możliwości przywrócenia terminu do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w uchwale z dnia 14 października 1996 r. OPK 19/96 (ONSA 1997/2/56) Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, iż do terminu tego nie mają zastosowania przepisy kpa dotyczące przywrócenia terminu (art. 58-60). Podobny charakter miał termin 31 grudnia 1988 r. przewidziany w art. 82 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wniosek J. L. z dnia [...] lutego 1991 r. został zatem złożony z uchybieniem tego terminu. Bezzasadne jest twierdzenie strony, iż nierozpoznany merytorycznie wniosek dekretowy z dnia [...] listopada 1948 r. mógł wywoływać skutki prawne przewidziane w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wnioski dotyczyły innych spraw: pierwszy – przyznania prawa własności czasowej, drugi zaś zwrotu nieruchomości warszawskiej. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.L.. Skarżący podniósł, że wbrew stanowisku organów obu instancji orzeczenie administracyjne z dnia [...] sierpnia 1949 r. nie może być utożsamiane z decyzją merytoryczną w sprawie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, bowiem jego treść wyraźnie wskazuje, iż dotyczy ono jedynie przywrócenia terminu do złożenia takiego wniosku. natomiast sam wniosek nie został dotychczas rozpoznany. szło uwadze organu, że orzeczenie skierowano do I. S., który nie żył od dnia 28 marca 1946 r. Organ nie rozważył, jakie znaczenie miało to dla oceny prawidłowości toczącego się postępowania i ważności wydanych decyzji. Organ uchylił się od analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie biorąc w szczególności pod uwagę treści zaświadczenia wydanego przez Zarząd Miejski w m. [...] W. z dnia [...] listopada 1948 r., z którego wynika, że J. L. i B. S. weszli w posiadanie nieruchomości przed objęciem jej przez Zarząd Miejski. Ponadto Kolegium błędnie oceniło, iż nie było możliwe przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego, ponieważ w orzeczeniu administracyjnym Prezydent m. [...] W. takiej możliwości nie wykluczył, skoro orzekał o odmowie przywrócenia terminu. Zdaniem skarżącego organ błędnie także uznał za nieskuteczny wniosek J. L. z dnia [...] lutego 1991 r., gdy zważy się, że wniosek dekretowy nie był w tym czasie rozpoznany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwy do rozpoznania skargi stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie jest związany granicami skargi. Skargę należało uwzględnić, choć z innych przyczyn, niż w niej podane. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji ostatecznej Sąd uznał, iż w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że zgodnie z przyjętą w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasadę tę wzmacnia przepis art. 77 kpa. Przede wszystkim organ obowiązany jest ustalić krąg osób, których interesu prawnego postępowanie dotyczy. W niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie w sprawie z wniosku J. L. z dnia [...] lutego 1991 r. dokonał prawidłowych ustaleń co do następców prawnych byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Jednak, jak ustalono w toku postępowania sądowego, J. S. będący spadkobiercą I. S. zmarł w trakcie postępowania administracyjnego. Świadczą o tym pismo pełnomocnika skarżącego z dnia [...] lipca 2004 r. oraz pismo z dnia [...] lipca 2004 r. A. W. będącego pełnomocnikiem J. S. w postępowaniu administracyjnym. Śmierć strony w toku postępowania powoduje, że postępowanie toczy się dalej, tyle że z udziałem jej spadkobierców, których organ ma obowiązek ustalić. Jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, organ obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie do czasu ustalenia następców prawnych zmarłej strony (art. 97 § 1 pkt 1 kpa). Ta okoliczność uszła uwadze organów obu instancji; już bowiem postępowanie pierwszoinstancyjne prowadzone było bez udziału jednej ze stron, gdyż pełnomocnictwo J. S. udzielone w dniu [...] lutego 1993 r. A. W. wygasło z chwilą śmierci mocodawcy. Skutkiem tego było, iż organy wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku skarżącego orzekały także o prawach osoby już nieżyjącej. Wydanie decyzji wobec osoby już nie żyjącej narusza podstawową zasadę, że o prawach i obowiązkach można orzekać tylko wobec podmiotu tych praw i obowiązków. Z powyższego wynika, że w postępowaniu administracyjnym w rozpoznawanej sprawie pominięto ten ważny element postępowania, jakim jest ustalenie kręgu podmiotów, których praw i obowiązków postępowanie dotyczy. Należy ponadto zwrócić uwagę na brak jednoznacznego oznaczenia przedmiotu sprawy. W decyzji organu I instancji jest mowa o nieruchomości przy ul. [...], tymczasem w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. określa przedmiotową nieruchomość jako nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] nie wyjaśniając równocześnie przyczyny odmiennego oznaczenia przedmiotu sprawy. Z przytoczonych powodów należało uznać, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało naruszeniem przepisów art. 7, oraz art. 77 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją braku ustalenia kręgu podmiotów postępowania jest naruszenie obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa), które dotyczyło ich praw i obowiązków. Wada postępowania polegająca na niezapewnieniu stronom czynnego w nim udziału stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 kpa i bezpośrednio skutkuje koniecznością uchylenia decyzji przez Sąd. Wobec wykazanych wyżej naruszeń przepisów o postępowaniu administracyjnym Sąd nie poddaje kontroli merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, gdyż dopiero ustalenie stron postępowania i zapewnienie im udziału w postępowaniu administracyjnym umożliwi zebranie pełnego materiału dowodowego i dokonanie jego oceny. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.