I SA 3168/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) AWSA Anna Tarnowska-Mieliwodzka Protokolant Anna Fijałkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 nr, [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA 3168/02 U z a s a d n i e n i e Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 czerwca 1996 r., sygn. IV SA 1719/94, uchylił decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 1994 r., [...], o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości i stwierdził nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1989 r. w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. Sąd przyjął m.in., że uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r., wydanej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] listopada 1989 r. w sprawie wywłaszczenia nieruchomości p.n. [...] [...] o pow. [...] m², oznaczonej jako działka nr [...], położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej w[...] części własność K. G., a w pozostałej części będącej w samoistnym posiadaniu K. Z. i stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nastąpiło bez dokładnego wyjaśnienia sprawy i przedwcześnie. Na podstawie akt sprawy wywłaszczeniowej nie można ustalić, że – jak przyjął organ odwoławczy – K. G., a następnie jego spadkobiercy byli jedynymi samoistnymi posiadaczami nieruchomości w czasie jej wywłaszczenia decyzją z dnia [...] listopada 1989 r., a zatem nie można było ustalić, że wywłaszczenie nastąpiło niezgodnie z prawem. Przedwczesne było także ustalenie i nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, że K. Z. nie była posiadaczem [...] nieruchomości w czasie wywłaszczenia. Obalenie wyciągu z ewidencji gruntów, z którego wynika, że K. Z. była "współużytkownikiem" nieruchomości nie zostało należycie wyjaśnione, zwłaszcza że jej córka J. S. zamierza wykazać swoje prawo współwłasności do wywłaszczonej nieruchomości. Występujące wątpliwości nakazywały uchylić decyzję Wojewody do ponownego rozpatrzenia, a nie orzekać o stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie wywłaszczenia. Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 1999 r., [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda [...], wskazany przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 czerwca 2001 r., sygn. I SA 2148/00, jako organ właściwy do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1989 r., decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku S. F., M. K., Elżbiety W. K., P. K., E. K. i H. S. odmówił stwierdzenia nieważności powołanej decyzji. Wojewoda przyjął, że zarzut wnioskodawców o wydaniu decyzji wywłaszczeniowej bez podstawy prawnej nie znajduje uzasadnienia faktycznego. Naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotowa działka nie posiadała księgi wieczystej, lecz tylko zbiór dokumentów Rep.[...] nr [...], w którym znajdował się wypis z aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1948 r. dotyczący nabycia przez K. G. niepodzielnej połowy działki nr [...]. Strony nie kwestionowały ustaleń organu wywłaszczeniowego, który orzekając także co do drugiej połowy działki przyjął dane z ewidencji gruntów, zawarte w wypisie z rejestru. Zgodnie w art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) wywłaszczenie nieruchomości nieposiadającej księgi wieczystej lub zbioru dokumentów odbywało się na podstawie danych z ewidencji gruntów, zaś odszkodowanie przekazywane było do depozytu. Prawo własności w zbiorze dokumentów uregulowane było tylko do niepodzielnej części K. G., a w toku postępowania żadna z zainteresowanych osób nie udowodniła praw do drugiej części działki. Nabycie własności drugiej części nieruchomości przez następców prawnych K. G. nastąpiło dopiero w postępowaniu zakończonym wyrokiem Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] lutego 2001 r., sygn. [...] , zgodnie z którym K. G. nabył przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1967 r. udział wynoszący [...] nieruchomości. Wobec tego powyższa okoliczność może być przesłanką wznowienia postępowania. W odwołaniu od tej decyzji S. F., M. K., E. W., P. K., E. K. i H. S. podnoszą m.in., że Wojewoda nie zastosował się do wyroku NSA z dnia 11 czerwca 1996 r. i nie wyjaśnił wątpliwości przedstawionych w jego uzasadnieniu, a więc w dalszym ciągu sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. W decyzji nie ustosunkowano się do zarzutu rażącego naruszenia arat. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Oparcie się na wypisie z rejestru gruntów, który wskazywał stan posiadania sprzed dwudziestu lat nie było wskazaniem samoistnego posiadania według aktualnego stanu prawnego i stanowiło rażące naruszenie powyższego przepisu. Wypis ten zawierał nieaktualne dane, ponieważ nie wskazywał samoistnego posiadania nieruchomości przez spadkobierców K. G., a jedynie niepotwierdzone użytkowanie zmarłej w 1970 r. K. Z. i Spółdzielni Pracy "[...]", która była posiadaczem zależnym. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. przyjmując, że obecnie jest poza sporem, K. G. [...].część nieruchomości nabył na podstawie umowy cywilnoprawnej z dnia 15 listopada 1948 r., a pozostałą część w dniu 1 stycznia 1967 r. przez zasiedzenie. Wprawdzie oznacza to, że K. G. był od dnia 1 stycznia 1967 r. właścicielem całej nieruchomości, a jego następcy prawni właścicielami w chwili wydania decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] listopada 1989 r., jednak skoro okoliczność ta została potwierdzona dopiero w 2001 r., to przyjęcie przez organ wywłaszczeniowy, że właściciel [...] części nieruchomości jest nieustalony i przekazanie należnej mu części odszkodowania do depozytu sądowego nie narusza rażąco prawa. Po wyroku NSA z dnia 11 czerwca 1996 r. wskazującego, że decyzja nadzorcza zapadła bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności dotyczących stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości w dniu jej wywłaszczenia, stan prawny tej działki został wyjaśniony wskutek rozstrzygnięcia sprawy o zasiedzenie, co czyni bezprzedmiotowym dokonywanie dalszych ustaleń w tym zakrsie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. K. wnosi o uchylenie wydanych decyzji, zarzucając im rażące naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 56 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie organu wywłaszczeniowego, że nieruchomość stanowiła w [....] własność K. G. jest błędne, gdyż zmarł on w 1967 r., natomiast K. Z. uznana przez organ za samoistnego posiadacza pozostałej części zmarła w 1970 r. Do zarzutów tych nie ustosunkował się ani Wojewoda, ani Prezes UMiRM. Wskazania NSA nie zostały nawet zreferowane, mimo że były wiążące. Organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego własnego postępowania dowodowego, trudno zatem określić to za rozpatrzenie odwołania i całości zebranego materiału dowodowego. Stanowisko, że rozstrzygnięcie sprawy zasiedzenia zwolniło organy z obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego zleconego przez NSA jest nie do przyjęcia, gdyż postępowanie o zasiedzenie i postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji mają zupełnie inne cele. Organ I instancji nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a jest to jeden z kluczowych przepisów w sprawie oceny decyzji wywłaszczeniowej. Przepis ten nie został w ogóle w decyzji wywłaszczeniowej wymieniony, a zgodnie z nim wskazanie samoistnego posiadacza według aktualnego stanu posiadania było konieczne. Podstawę orzekania stanowił wypis z ewidencji gruntów zawierający dane z 1969 r. Organ odwoławczy w ogóle nie wypowiedział się na temat tego wypisu, a organ I instancji uznał, że nie ma podstaw do negowania stanu ustalonego w tym wypisie. Odpowiadając na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Zaskarżone decyzje jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisu art. 10 § 1 k.p.a., który ustanawia zasadę udziału stron w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu należy do obowiązków organu administracji. Niedotrzymanie tej zasady stanowi podstawę do wznowienia na wniosek osoby pominiętej w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 147 k.p.a.). Nie ma w aktach dowodu, aby organy zawiadamiały strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a ponadto O. K., spadkobierczyni zmarłego w 1990 r. G. K., który był następcą prawnym K. G., nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...], zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. i decyzja ta została zainteresowanej doręczona dopiero na jej żądanie, które wpłynęło do Wojewody w dniu [...] marca 2002 r., przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przy piśmie z dnia [...] października 2002. Ponadto Wojewoda [...] nie doręczył decyzji M. M. Wynika to z pisma E. N. informującego organ, że podany w rozdzielniku tej decyzji adres, wspólny dla E. N. i M. M., jest w rzeczywistości adresem i to podanym błędnie (ul. [...] [...] m [...], zamiast [...] [..] m [...]) tylko E. N. M. M. mieszka w W. przy ul. [...] [...]. Z pisma tego wynika, że organ przesłał jeden egzemplarz decyzji. Z adnotacji urzędowych na tym piśmie nie wynika, czy M. M. doręczono decyzję na właściwy adres. W ocenie Sądu decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Są to kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź jej uchylenie lub zmiana. Ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy dotyczy jej całokształtu. Oznacza to dla organu odwoławczego konieczność rozpatrzenia wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w decyzji. Organ nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia w decyzji wywłaszczeniowej art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, ani do zarzutu o nieprawidłowym zastosowaniu w sprawie wypisu z rejestru gruntów, który zdaniem skarżącej był nieaktualny. Uchybienia te powodują, że zaskarżona decyzja narusza także art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja Prezesa UMiRM nie zawiera prawidłowego uzasadnienia także w tej części, która odnosi się do odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1996 r., IV SA 1719/94. Organ ten uznał bez bliższego uzasadnienia, że skoro stan prawny nieruchomości został ustalony w postępowaniu sądowym o zasiedzenie, to bezprzedmiotowe jest dokonywanie dalszych ustaleń w tym zakresie. Zgodnie z art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zbliżoną regulację zawierał art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku. Użyty w tym przepisie zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej. Zarówno Sąd, jak i organ administracji rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Tylko w razie zmiany przepisów prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także w razie wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną traci ona charakter wiążący (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1990 r., sygn. SA/Wr 137/90 – ONSA 1990, z. 2-3, poz. 51). Powołane przepisy nie przewidują okoliczności wyłączających związanie oceną prawną, dlatego każde niezastosowanie się przez organ do wcześniejszych wskazań sądu w danej sprawie wymaga szczególnej ostrożności i wnikliwego uzasadnienia przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Przedstawione w decyzji lakoniczne uzasadnienie w tym zakresie jest w ocenie Sądu niewystarczające i nie przekonuje o dopuszczalności odstąpienia od wyrażonej już w sprawie oceny prawnej. Wobec powyższego Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.