I SA 3173/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie NSA Anna Lech NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Protokolant Anna Fijałkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2004 r. sprawy ze skarg Miasta S. oraz M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargi I SA 3173/02 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta S., uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] stycznia 1997 r. w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz M. B. za grunt wydzielony pod ulicę [...] i ulicę [...] w S., o pow. [...] ha, który z mocy prawa przeszedł na własność Miasta S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że wyrokiem z dnia 17 maja 1999 r. IV SA 977/97 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania wskazując w uzasadnieniu wyroku, że organ dysponując dwiema, znacznie się od siebie różniącymi wycenami wartości gruntu, w sposób zbyt ogólnikowy uzasadnił stwierdzenie, że operat przedstawiony przez M. B. został oparty na zbyt wygórowanych cenach. Zdyskwalifikowanie operatu wymagało od organu wskazania konkretnych wad w wyliczeniach bądź wytknięcia innych nieprawidłowości zawartych w przedstawionym przez stronę operacie szacunkowym. Uwzględniając powyższe wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda [...] podjął czynności zmierzające do wykonania zaleceń Sądu, jednak bez skutku, gdyż rzeczoznawca wyłoniony w trybie zamówienia publicznego odmówił wykonania oceny operatów wykonanych przez innych rzeczoznawców wskazując na właściwość w tej sprawie [...] [...] Stowarzyszeń [...] [...]. Organizacja ta jednak – jak się okazało – mogła jedynie przedstawić opinię o zgodności wykonanych operatów z obowiązującymi przepisami i ustalonymi w tej mierze standardami. Wojewoda [...] wziął pod uwagę fakt, iż po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2000 r. nr 46, po. 543 ze zm.) przedmiotowe operaty, wykonane pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), nie mogą już być przedmiotem oceny w toku postępowania odwoławczego. Kryteria szacowania nieruchomości są bowiem w nowej ustawie - odmiennie niż poprzednio – uregulowane przepisami samej ustawy oraz rozporządzeniami wykonawczymi wydanymi w tych sprawach. Te właśnie przepisy powinny stanowić podstawę dla rzeczoznawcy majątkowego, wyłonionego w trybie ustawy o zamówieniach publicznych, dla ustalenia wartości gruntów. Ponadto Wojewoda [...] wskazał na szczegółowe okoliczności, na jakie winien zwrócić uwagę organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, a odnoszące się do waloryzacji kwoty odszkodowania oraz obowiązku uwzględnienia faktu, iż M. B. została już wypłacona, na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] kwietnia 1994 r. kwota [...] zł tytułem odszkodowania, w związku z czym obecnie może być mowa wyłącznie o kwocie wyrównawczej. Na powyższą decyzję Wojewody [...] skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli: 1) Miasto S., które zarzuciło naruszenie przepisu art. 209 kpa przez niewykonanie przez organ odwoławczy zawartego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. zalecenia, że to organ drugiej instancji powinien zdecydować o powołaniu biegłego, który dokonałby oceny wykonanych już operatów szacunkowych wskazując na ich ewentualne nieprawidłowości; 2) M. B., który podniósł zarzut przewlekania postępowania przez Wojewodę [...]. W odczuciu skarżącego uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia stanowi dalszą grę na zwłokę. Skarżący uważa, że decyzja wydana przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. w dniu [...] stycznia 1997 r. jest prawidłowa, gdyż została wydana po wnikliwej analizie, której towarzyszyły spotkania obu stron i konsultacje z biegłymi szacującymi nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podniósł, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 168 ze zm.), o który - sądząc z treści skargi – chodzi Miastu S., a nie o nieobowiązujący już art. 209 kpa. Co do motywów zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko zajęte w jej uzasadnieniu. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze M. B. Wojewoda [...] podał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] stycznia 1997 r., której broni skarżący, była wadliwa, ponieważ zastosowano w niej operat rzeczoznawcy, w którym bez podstawy prawnej dokonano waloryzacji wartości przedmiotowych działek, na co zwrócił również uwagę Prezydent Miasta S. w odwołaniu złożonym od tej decyzji. Ponadto przedmiotem postępowania nie jest ustalenie odszkodowania, a jedynie kwoty wyrównawczej, ponieważ odszkodowanie ustalone wcześniejszą decyzją skarżący już pobrał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwy do rozpoznania skargi stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sąd administracyjny dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skargi nie mogły być uwzględnione, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja kasacyjna wydana przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 kpa w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za grunt wydzielony pod budowę ulicy, na mocy decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Zakres kontroli sprowadza się zatem do oceny, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji spełnione zostały przesłanki dopuszczające takie rozstrzygnięcie i czy Wojewoda [...] nie przekroczył uprawnień wynikających z art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a więc gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzonym postępowaniu przez organ pierwszej instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem może ona być wydana tylko przy zaistnieniu warunków określonych w art. 138 § 2 kpa, który nie może być interpretowany rozszerzająco (por. wyrok NSA z dnia 27.10.1999 r. I SA 2127/98 niepubl., z dnia 2.12.1999 r. I SA 632/99 niepubl., z dnia 28.07.2000 r. I SA 97/2000 niepubl.). W ocenie Sądu Wojewoda [...] nie przekroczył uprawnień wynikających z omawianego wyżej przepisu art. 138 § 2 kpa. Zważyć należy, że postępowanie o ustalenie odszkodowania wszczął wniosek M. B. [...] września 1993 r., w związku z czym materialnoprawną podstawą oceny wniosku były przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). W oparciu o stan prawny wynikający z przepisów tej ustawy zostały opracowane operaty szacunkowe, których istotną rozbieżność podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 1 kwietnia 1996 r. IV SA 1283/94 i uchylając decyzje organów obu instancji wydane w przedmiocie odszkodowania wskazał na potrzebę usunięcia tej rozbieżności. W dniu [...] stycznia 1997 r. została wydana przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. nowa decyzja o odszkodowaniu, od której odwołanie wniosło Miasto S. Z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), której przepisy, stosownie do art. 233 ustawy, mają zastosowanie do postępowań wszczętych, a nie zakończonych do dnia jej wejścia w życie. Przepis art. 98 tej ustawy wprowadza zasadę, że odszkodowanie za działki gruntu wydzielonych pod drogi publiczne ustala się w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. To uregulowanie istotnie różni się od uregulowania zawartego w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., który nie przewidywał wymogu wyczerpania trybu uzgodnienia wysokości odszkodowania między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. w odróżnieniu od art. 56 ust. 4 poprzedniej ustawy, nie pozostawia organowi orzekającemu w sprawie odszkodowania swobody decyzji co do zasięgnięcia opinii biegłych, lecz zobowiązuje do uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Ponadto w przepisach obowiązującej obecnie ustawy (art. 149-157) zostały wskazane zasady określania wartości nieruchomości, a ponadto szczegółowe zasady wyceny nieruchomości i tryb sporządzania operatu szacunkowego określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924). Okoliczność wejścia w życie nowych przedstawionych wyżej unormowań ustawowych, odmiennie regulujących zagadnienie ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod drogę publiczną, przesądza o tym, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod ulicę [...] i ulicę [...] w S. musi być ponownie przeprowadzone. W ocenie Sądu zakres tego postępowania nie mieści się w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, które organ odwoławczy może przeprowadzić, stosownie do art. 136 kpa. Powyższe względy usuwają także wątpliwość, czy Wojewoda [...] nie naruszył zasady związania oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. IV SA 977/97. W orzecznictwie sądowym przyjęty jest pogląd, iż związanie oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań co do dalszego postępowania może być wyłączone w razie istotnej zmiany, po wydaniu wyroku, stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 1.10.2001 r. SA/Rz 434/00 Palestra 2002/9-10/199). Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Ponadto trzeba zauważyć, że gdyby przyjąć, jak twierdzi skarżące Miasto S., iż postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. winien przeprowadzić Wojewoda [...], to prowadziłoby to do pozbawienia stron przysługującego im prawa do załatwienia ich sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym. Co do podniesionego przez skarżącego M. B. zarzutu zamiaru przewlekania postępowania przez Wojewodę [...] stwierdzić trzeba, że nie może być przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.