I SA 3207/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) NSA Anna Łukaszewska - Macioch Protokolant Anna Fijałkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2002 r. , nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. , nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA 3207/02 U z a s a d n i e n i e Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. [...], o odmowie stwierdzenia nabycia przez Miasto i Gminę B. własności udziału [...] części zabudowanej nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Uzasadniając to stanowisko Minister podał, że [...] Zakład Opieki Zdrowotnej w B. powstał w wyniku przekształcenia jednostki budżetowej w samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (DZ. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Prezes Rady Ministrów w załączniku do rozporządzenia w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, które zostały przejęte przez gminy, powiaty i samorządy województw (DZ. U. Nr 65, poz. 659) nie wymienia [...] Zakładu Opieki Zdrowotnej w B. Przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu [...] Zakładu Opieki Zdrowotnej bez tytułu prawnego. Pojęcia "władania" występującego w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie można oderwać od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem bez żadnego formalnego tytułu prawnego nie może być podstawą do zastosowana art. 60 tej ustawy, albowiem nie mieści się w pojęciu "władania". Taki stan prawny stanowi podstawę do odmowy nabycia przedmiotowego mienia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Burmistrz Miasta i Gminy B. podnosi, że decyzja Ministra Skarbu narusza art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r., bowiem wszystkie przesłanki z tego artykułu zostały spełnione. Gmina B. przejęła do prowadzenia zadania z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej, początkowo jako zadania powierzone mocą porozumienia z 1966 r. z Wojewodą [...] a obecnie jako zadania własne na podstawie przepisów reformujących administrację publiczną. Stanowiło to podstawę wznowienia postępowania w sprawie uwłaszczenia powiatu w związku z przejęciem [...] Zakładu Opieki Zdrowotnej w B. i w konsekwencji odmowa uwłaszczenia w części dotyczącej mienia będącego we władaniu [...] Zakładu Opieki Zdrowotnej prowadzonego przez Gminę B. (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2001 r. i [...] listopada 2001 r.). Niezrozumiałym jest powoływanie braku [...]ZOZ w B. w rozporządzeniu z 2001 r. jako przeszkody do stwierdzenia nabycia własności przez Gminę mienia pozostającego we władaniu tego Ośrodka w dniu 1 stycznia 1999 r. Załącznik, na który powołuje się Wojewoda obowiązuje dopiero od [...] czerwca 2001 r. i nie może wywoływać wstecz negatywnych skutków dla Gminy. W dacie nabycia własności przedmiotowego udziału w nieruchomości przez Gminę, tj. w dniu 1 stycznia 1999 r. obowiązywało rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 1999 r. (Dz. U. Nr 60, poz. 641), w którego załączniku [...]ZOZ w B. był wymieniony jako przejęty przez Gminę B. W wywodach dotyczących "władania" Minister dokonał nadinterpretacji art. 60 ustawy, prowadzącej do zaprzeczenia celowi tego przepisu, jakim miało być uregulowanie stanu prawnego mienia będącego w faktycznym władaniu jednostek organizacyjnych przejmowanych przez gminy i powiaty. Część tej samej nieruchomości przy ul. [...] pozostawała w faktycznym (bez tytułu prawnego) władaniu [...] Zakładu Opieki Zdrowotnej i Wojewoda [...] stwierdził nabycie tej części przez Powiat B. Odpowiadając na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Skarga jest uzasadniona bowiem zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Minister Skarbu Państwa w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. stwierdził, że nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa pomijając, że decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2001 r. część tej nieruchomości ([....]) została skomunalizowana na rzecz Powiatu B.. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2001 r. Pozwala to na stwierdzenie, że Minister nie uwzględnił pełnego materiału sprawy, gdyż nie uwzględnił, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji część tej nieruchomości nie była już własnością Skarbu Państwa, lecz na podstawie decyzji Wojewody [...] stanowiła w części własność Powiatu. W istocie przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie był udział wynoszący [...] części nieruchomości przy ul. [...] w B., a nie jak przyjął organ cała nieruchomość. Uzasadnia to stanowisko, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 80 k.p.a. Ponadto Minister w uzasadnieniu decyzji zwraca uwagę, że przedmiotowa nieruchomość, a nie jej część, znajdowała się we władaniu [...] Zakładu Opieki Zdrowotnej bez tytułu prawnego, a to oznacza, że nie było władania w rozumieniu art. 60 ustawy. Utrzymując w mocy decyzję Wojewody [...] Minister Skarbu Państwa tylko w jej sentencji wykazał, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego jest część ułamkowa nieruchomości, a nie cała nieruchomość. Uzasadnienie decyzji natomiast, które zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. jest integralną częścią decyzji, odnosi się do nieruchomości, a nie jej części i nie wyjaśnia dlaczego ta część nie może być skomunalizowana. Uprawnia to do stwierdzenia, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie. Sąd stwierdza w związku z tym, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada warunkom z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nie zawiera bowiem uzasadnienia faktycznego, a uzasadnienie prawne sprowadza się do przytoczenia poglądów organu I instancji i rozważań dotyczących władania nieruchomością jako całością, a nie jej ułamkową częścią. Przedmiotem oceny organu odwoławczego powinno być władanie częścią nieruchomości. Orzeczenie Wojewody [...] i odwołanie dotyczyły tylko części nieruchomości. Decyzja Ministra – poza jej sentencją – odnosi się do całej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], co uprawnia do stwierdzenia, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada jej sentencji. Minister podzielił ustalenia Wojewody [...] co do znaczenia dla sprawy nieumieszczenie w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2001 r. w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, które zostały przejęte przez gminy, powiaty i samorządy województw (Dz. U. Nr 65, poz. 659) [...] Zakładu Opieki Zdrowotnej. Wykaz ten nie ma znaczenia w sprawie, gdyż odnosi się do jednostek przejętych, a nie przejmowanych, o których stanowiły przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 listopada 1998 r. w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz jednostek samorządu terytorialnego właściwych do przejęcia uprawnień organu, który je utworzył (Dz. U. Nr 145, poz. 941), zmienione rozporządzeniami z dnia 28 grudnia 1998 r.(Dz. U. Nr 166, poz. 1204) i z dnia 11 czerwca 1999 r. (Dz. U. Nr 60, poz. 641), które wchodziły w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. i wymieniały w załączniku [...] Zakład Opieki Zdrowotnej w B. przy ul. [...] jako jednostkę samorządu terytorialnego właściwą do przejęcia uprawnień organu, który utworzył zakład opieki zdrowotnej. Decyzje Ministra Skarbu Państwa i Wojewody pomija treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. K 20/99 (OTK/5/140), w którym na mocy art. 190 ust. 3 Konstytucji RP Trybunał określił termin utraty mocy obowiązującej art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej rozporządzeń Prezesa Rady Ministrów – na dzień 25 czerwca 2001 r. Ponownie rozpatrując sprawę organy ocenią znaczenie tego orzeczenia dla niniejszej sprawy. Decyzja Wojewody [...] jako przyczynę odmowy komunalizacji [...] części nieruchomości powołuje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2001 r. w sprawie wykazu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, które zostały przejęte przez gminy, powiaty i samorządy województw (Dz. U. Nr 65, poz. 659), nie odnosząc się w ogóle do przesłanki z art. 60 ustawy dotyczącej władania nieruchomością. Kwestia władania była przedmiotem oceny dopiero w decyzji organu II instancji. Tak więc w postępowaniu naruszony został art. 15 k.p.a., bowiem istotna dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność została oceniona dopiero w postępowaniu odwoławczym i strona została pozbawiona oceny tego zagadnienia w postępowaniu dwuinstancyjnym. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).