I SA 337/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie NSA Cezary Pryca WSA Jolanta Zdanowicz Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2004 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak kwatery stałej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2002 r., nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na rzecz skarżącego A. K. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2003 . Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] w sprawie wstrzymania wypłaty A. K. równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Powołaną wyżej decyzją z dnia [...] października 2002 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Nr [...]Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. orzekł o wstrzymaniu wypłaty A. K.od dnia 1 czerwca 1997 r. do 30 września 1999 r. równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej, z uwagi na fakt posiadania przez żonę skarżącego od 1997 roku mieszkania w L. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że równoważnik pobierał w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 ze zm.), a fakt posiadania przez żonę lokalu w L. nie ma w tej sprawie znaczenia. Rozpoznając odwołanie Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. zważył, że zgodnie z art. 88 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. żołnierze zawodowi, którzy w dniu jej wejścia w życie pobierali równoważnik za brak osobnej kwatery stałej, zachowują prawo do jego otrzymywania do czasu zrealizowania uprawnień wynikających z art. 24 ust. 1 lub 2, czyli przydziału kwatery albo wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Ocena uprawnień skarżącego powinna uwzględniać zarówno treść przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19), na podstawie którego A. K. nabył prawo do równoważnika oraz treść art. 88 ust. 2 i art. 93 ust. 2 odnoszących się do zachowania prawa do tego świadczenia, ale także art. 40 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r., który stanowi, że jeżeli małżonek osoby uprawnionej jest właścicielem lokalu mieszkalnego, prawo do kwatery realizuje się poprzez wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego określonego w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z powyższego wynika, że z dniem uzyskania lokalu mieszkalnego przez małżonkę sytuacja skarżącego podlegała regulacji określonej w art. 40 ust. 2, co oznaczało, że nie mógł on ubiegać się o przydział kwatery, a zatem odpadła przyczyna wypłaty równoważnika pieniężnego w razie niemożności przydzielenia kwatery. Na decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. A. K. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił nieprawidłową interpretację przez organ art. 40 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, który nie daje podstaw do orzekania o równoważniku za brak osobnej kwatery stałej. Przepis ten stanowi wyłącznie o sposobie realizacji prawa do kwatery w szczególnej, określonej w tym przepisie sytuacji. Błędnie także organ interpretuje art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych zapominając, że generalnym założeniem ustawy jest zagwarantowanie żołnierzom i ich rodzinom mieszkania w miejscu pełnienia służby. Równoważnik był konsekwencją braku możliwości przydzielenia kwatery w miejscu stałego pełnienia służby i przysługiwał do chwili przydzielenia żołnierzowi kwatery w miejscowości pełnienia służby. Tym kierował się też ustawodawca zachowując w art. 88 ust. 2 prawo do otrzymywania równoważnika do czasu zrealizowania uprawnień wynikających z art. 24 ust. 1 lub 2. Niezależnie od tego skarżący zarzucił naruszenie przepisów o właściwości z uwagi na to, że decyzję wydał Wicedyrektor Oddziału Rejonowego WAM, wbrew treści art. 13 ust. 5 pkt 2 w związku z art. 10 pkt 3 i art. 13 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którymi organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych odwoławczych w stosunku do decyzji dyrektorów oddziałów terenowych WAM jest dyrektor oddziału rejonowego WAM. Zdaniem skarżącego decyzja rażąco narusza ponadto art. 7-9 oraz art. 104 § 2 kpa przez to, że nie rozstrzyga co do istoty sprawy w całości. Postępowanie administracyjne wszczęte było bowiem pismem skarżącego z dnia [...] października 2002 r., w którym wnosił o wydanie decyzji określającej uprawnienia do otrzymywania równoważnika za brak kwatery stałej w miejscowości, w której pełni służbę, przy czym decyzja ta miała obejmować dwa okresy: od 1 czerwca 1997 r. do 30 września 1999 r. i od 1 października 1999 r. do 1 grudnia 2001 r. Orzekający w I instancji Dyrektor Oddziału Terenowego Nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. decyzją z dnia [...] października 2002 r. ustosunkował się tylko do pierwszego okresu, postanawiając wstrzymać wypłatę równoważnika od 1 czerwca 1997 r. do 30 września 1999 r. Pomimo iż skarżący kwestionował takie rozstrzygnięcie w odwołaniu organ II instancji nie zajął w tej sprawie stanowiska. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Jest poza sporem, że skarżący korzystał z prawa do równoważnika za brak osobnej kwatery stałej w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i z mocy art. 88 ust. 2 tej ustawy prawo do jego otrzymywania zachował po wejściu tej ustawy w życie. Przepis art. 88 ust. 2 stanowił, że żołnierze zawodowi, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pobierali równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowania sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 z późn. zm.), zachowują prawo do jego otrzymywania do czasu zrealizowania uprawnień wynikających z art. 24 ust. 1 lub 2. Stosownie do art. 24 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP prawo do kwatery realizuje się przez przydział kwatery albo wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z niej. W tym stanie faktycznym i prawnym wymagało oceny zagadnienie, jaki wpływ na prawo skarżącego do równoważnika za brak kwatery miało nabycie w 1997 roku przez żonę skarżącego własności lokalu mieszkalnego L . Z art. 40 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że w przypadku gdy osobie uprawnionej lub jej małżonkowi przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego albo są oni właścicielami domu mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego nabytego bez pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1 pkt tego przepisu, prawo żołnierza do kwatery realizuje się poprzez wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z kwatery. Należy przyznać rację skarżącemu, że art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. nie może stanowić podstawy do orzekania w przedmiocie prawa do równoważnika za brak kwatery. Przepis ten określa bowiem tylko sposób realizacji prawa do kwatery w sytuacji, gdy żołnierzowi bądź jego małżonkowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego. Zaznaczyć jednak należy, że wbrew przekonaniu skarżącego, nie oznacza to, iż powołany przepis nie znajduje zastosowania w jego sprawie z uwagi na treść art. 93 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zachowując w sprawach równoważnika za brak osobnej kwatery stałej przepisy obowiązujące w tym zakresie do dnia wejścia w życie w/w ustawy, przepis art. 93 ust. 2 nie wyłączył bowiem stosowania pozostałych jej przepisów do żołnierzy uprawnionych do równoważnika. Jeżeli zatem prawo skarżącego do kwatery nie zostało zrealizowane, czy to przez przydział kwatery, czy przez wypłacenie ekwiwalentu za rezygnację z niej, to zgodnie z dyspozycją art. 88 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej miał on prawo do otrzymywania równoważnika za brak kwatery. Niezgodne z powołanymi wyżej przepisami jest zatem stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że prawo do równoważnika za brak kwatery skarżący utracił z chwilą nabycia przez żonę własności lokalu mieszkalnego. Ustalenia organów co do daty utraty prawa do równoważnika (od dnia 1 czerwca 1997 r. do 30 września 1999 r.) nie zostały przy tym w żaden sposób wyjaśnione, mimo iż skarżący w odwołaniu wnosił o wyjaśnienie tej kwestii. Na podkreślenie zasługuje ponadto, że w rozważaniach dotyczących prawa skarżącego do równoważnika za brak kwatery organy nie wzięły pod uwagę zasady wynikającej z treści art. 22 ust. 1, 5 i 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, że prawo do kwatery oznacza prawo do kwatery w garnizonie, w którym żołnierz pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Tak rozumiane prawo do kwatery wynika z zamiaru ustawodawcy zapewnienia warunków dla realizacji zasady dyspozycyjności żołnierzy zawodowych, wynikającej ze szczególnego charakteru ich służby. W niniejszej sprawie prowadzi to do wniosku, iż nabycie własności lokalu mieszkalnego przez żonę skarżącego w miejscowości innej niż miejscowość, w której pełni on służbę i nie będącej miejscowością pobliską, nie wyłącza prawa do kwatery realizowanego w formach przewidzianych w art. 24 ust. 1 i to zarówno w pkt 1 i 2, a więc zarówno poprzez przydział kwatery jak i przez wypłacenie ekwiwalentu za rezygnację z kwatery. W konsekwencji – w sytuacji braku możliwości przydziału kwatery, nabycie własności lokalu mieszkalnego przez żonę skarżącego nie pozbawiło go prawa do równoważnika za brak kwatery, które zachował na mocy przepisu art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Wykazane wady zaskarżonej decyzji nie oznaczają jednak, iż – jak twierdzi skarżący – rażąco narusza ona prawo, a konkretnie art. 7-9 oraz art. 104 § 2 kpa wskutek zaniechania przez organ orzeczenia co do prawa skarżącego w okresach, jakie wskazał we wniosku inicjującym postępowanie. Wskazać należy, że rażące naruszenie prawa oznacza ciężką, kwalifikowaną wadę rozstrzygnięcia, której istnienie nie daje się pogodzić z porządkiem prawnym Rzeczypospolitej Polskiej. Nie każda zatem wada, czy - jak w tym przypadku - brak rozstrzygnięcia w pełnym zakresie żądania strony, mogą być uznane za takie kwalifikowane naruszenie prawa, zważywszy przy tym, że przepis art 104 § 2 kpa dopuszcza rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w całości lub w części. Sąd uznał także za nieuzasadniony podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 13 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej przez to, iż zaskarżoną decyzję podpisał Wicedyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. Zgodnie z art. 268a kpa organ administracji może upoważnić pracownika kierowanej jednostki do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w tym do wydawania decyzji administracyjnych. W aktach sprawy znajduje się upoważnienie udzielone Wicedyrektorowi Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. J. B. przez Dyrektora tej jednostki. Z przedstawionych wyżej przyczyn - naruszenia prawa materialnego art. 40 ust. 2 oraz art. 88 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w jej brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowił jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.