I SA 37/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia (del.) NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie WSA Monika Nowicka (del. NSA Anna Lech (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2001 nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2000 r. Nr [...]; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz P. T. kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA 37/02 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzje tegoż Kolegium z dnia [...] września 2000 r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] na rzecz spadkobierców byłych właścicieli. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przedstawiło następujący stan sprawy: nieruchomość położona przy ul. [...] nr hip. [...], na którą składał się grunt o powierzchni [...] m2 znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Nieruchomość ta stanowiła własność A. i W. T. oraz E. K. i S. D. i była zabudowana 4-piętrowym budynkiem, który uległ częściowo zniszczeniu w czasie działań wojennych w 1939 r., a w czasie Powstania Warszawskiego uległ całkowitemu zniszczeniu. Zgodnie z art. 7 tego dekretu dotychczasowy właściciel gruntu lub prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina obowiązana była uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Wniosek w tym trybie w odniesieniu do gruntu przy ul. [...] nie został złożony. Wnioskiem złożonym dnia 9 listopada 1989 r. spadkobiercy A. i W. T. wystąpili do Naczelnika Urzędu Dzielnicy W. o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W dniu 2 lutego 1990 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. decyzją nr [...] znak [...] odmówił I SA 37/02 zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] na rzecz spadkobierców byłych właścicieli. Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 1990 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 maja 1991 r., sygn. akt. IV SA/415/91 skargę na powyższą decyzję oddalił. Wnioskiem z dnia 5 sierpnia 1999 r. (data wpływu do organu) P. T. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. żądając stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. dnia [...] lutego 1990 r. w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] na rzecz spadkobierców byłych właścicieli. Zdaniem wnioskodawcy decyzja wydana została z naruszeniem właściwości oraz bez podstawy prawnej i jednocześnie z rażącym naruszeniem prawa, co wyczerpuje przesłanki wskazane w art. 156 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a. W szczególności nie można stwierdzić czy w stosunku do gruntu położonego przy ul. [...] doszło rzeczywiście do objęcia go przez Skarb Państwa. Powołanie się w podstawie prawnej decyzji na art. 1 dekretu jest błędem. Każda nieruchomość [...] musiała przed jej przejęciem na własność Skarbu Państwa przejść wymaganą art. 4 dekretu procedurę. W przypadku nieruchomości przy ul. [...] tak się jednak nie stało. Bez wyjaśnienia czy obwieszczenie o objęciu nieruchomości zostało zamieszczone w organie promulgacyjnym, zostało ono rozplakatowane i zamieszczone w jednym z poczytnych pism nie można dokonać oceny czy termin, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu minął, a jeśli tak to kiedy. Zawiadomieniem z dnia 26 października 1999 r., poinformowano strony postępowania oraz organ gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego. Decyzją [...] z dnia [...] września 2000 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1, pkt. 1-7 k.p.a. Dla zaistnienia przesłanek wskazanych do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., niezbędne jest ustalenie, iż decyzje wydano bez podstawy prawnej lub naruszono nią prawo i to w sposób rażący. I SA 37/02 W związku z brakiem wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu nie było żadnych podstaw do zakwestionowania orzeczenia administracyjnego nr [...] w W. z dnia [...] sierpnia 1952 r., zatem należało odmówić stwierdzenia jego nieważności. Orzeczenie SKO odnosi się do gruntu będącego obecnie własnością Gminy W. Dokonując oceny kwestionowanej decyzji administracyjnej nr [...] z dnia [...] lutego 1990 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że nie naruszono nią prawa w sposób rażący. Badane orzeczenie jest zgodne z przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. Odmowa przyznania prawa własności czasowej decyzją administracyjna z dnia [...] lutego 1990 r., odnosiła się do gruntu nieruchomości przy ul. [...] nr hip. [...]. Nie przyznanie prawa do gruntu (dzierżawy lub zabudowy) powodowało w myśl art. 8 przejście budynków położonych na gruncie na własność gminy i obowiązek wypłaty odszkodowania. Obowiązek wypłaty odszkodowania powstawał także w wypadku nie zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela wniosku o przyznanie prawa do gruntu (art. 9). Rozporządzenie, w którym miały być ustalone zasady i sposób ustalenia odszkodowania, a także skład i tryb postępowania miejskiej komisji szacunkowej oraz przepisy o emisji papierów wartościowych, nie zostało wydane (art. 9 ust. 3 dekretu), zatem nie ma do chwili obecnej podstaw prawnych do przyznania i wypłaty odszkodowania za przejęte przez Skarb Państw budynki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że argumenty podniesione przez wnioskodawcę nie były trafne, ponieważ określona w przepisach dekretu procedura obejmowania gruntów w posiadanie była prawidłowa, gdyż jedynie decydującą o dacie objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę W. przesłanką było zamieszczenie ogłoszenia o tym fakcie w organie promulgacyjnym Zarządu Miejskiego - Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego. Pozostałe wymogi spełniły jedynie pomocniczą rolę informacyjną. Stanowisko takie w opisanej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pięciu sędziów nr OPK 32/99. Grunty przy ul. [...] zostały objęte w posiadanie przez gminę w dniu [...] kwietnia 1948., o czym informację zamieszczono w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. nr [...], zatem termin I SA 37/02 sześciomiesięczny do składania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej upłynął 19 października 1948 r. Były właściciel wniosku w tym przedmiocie nie złożył. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło, że będąca przedmiotem postępowania nadzorczego decyzja była już przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie będąc związany granicami skargi ocenił legalność decyzji w swym wyroku z dnia 27 maja 1991 r. sygn. akt: S.A. 415/91. Wyrokiem tym skargę stron oddalono uznając że zaskarżona decyzja (ani też poprzedzająca ją decyzja organu i instancji) nie naruszają prawa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2000 r. wystąpił P. T. We wniosku wskazał, że w imieniu byłych właścicieli wniosek ,,o przywrócenie posiadania " złożył Urząd Likwidacyjny. Na dowód, że Urząd Likwidacyjny miał do tego prawo przytoczył fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2000 r., IV S.A. 2448/97 ,z którego wynika, że nie sposób wykluczyć, że w konkretnych okolicznościach Urzędy Likwidacyjne mogły składać w imieniu właścicieli nieruchomości wnioski o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu, wymagane przez dekret z 1945 r. o gruntach [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie może zostać uwzględniony. Zbadanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodności z prawem obu kwestionowanych decyzji jest gwarancją ich prawidłowości. Odnosząc się do argumentu zawartego we wniosku wskazano, że sformułowanie przytoczone w wyroku IV S.A. 24448/97, mówi o ,, konkretnych okolicznościach", w których Urząd Likwidacyjny mógł działać jako pełnomocnik byłego właściciela. W niniejszej sprawie o takich okolicznościach nie może być mowy. Urząd Likwidacji na pewno nie działał ,,w imieniu właścicieli" - pismo Urzędu Likwidacyjnego z 6 września 1948 znak I 83/7/48/717 w miejscu ,, właściciel" podał: ,,brak danych". Zatem w dacie składania tego wniosku Urząd Likwidacyjny nie znał nawet nazwiska byłych właścicieli nieruchomości. Natomiast powołane we wniosku pismo Urzędu Likwidacyjnego z [...].1948 r. [...], skierowane do A. i W. małż. T. świadczy jedynie o tym, iż małżeństwo T. zwrócili się do tego Urzędu o przywrócenie posiadania. I SA 37/02 Urząd Likwidacyjny nie miał jednakże prawa ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości [...]. Z takim wnioskiem małżeństwo T. winni się byli zwrócić do zarządu Miejskiego w W., czego nie uczynili. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2001 r złożył skargę P. T. i zarzucił, że organ nie ustosunkował się do kluczowego w sprawie problemu, czy decyzja administracyjna Nr [...] (znak [...]) z dnia [...] lutego 1990 r. wydana przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W., była decyzją wydaną przez organ posiadający umocowanie prawne do jej wydania. Grunt nieruchomości [...] był bowiem na dzień wydania tej decyzji własnością nie Gminy W., ale Skarbu Państwa. Grunt ten przeszedł na własność Gminy z dniem [...] maja 1990 r. na podstawie decyzji Wojewody [...] Nr. [...] z dnia [...] września 1991 r. Kierownik Wydziału Geodezji Gruntami w dniu [...] lutego 1990 r. orzekł o gruncie będącym własnością Skarbu Państwa. Kwestionowana decyzja od samego jej wydania obarczona była wadą naruszenia przepisów o właściwości i w zgodzie z art. 156 § 1 pkt. 1 winna być uznana jako nieważna. Nadto skarżący podniósł, że fakt złożenia lub nie złożenia wniosku wymaganego art. 7 ust. 1 ustawy o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) jest warunkiem podstawowym do stwierdzenia czy decyzja o odmowie przyznania prawa wieczystej dzierżawy do tego gruntu była wydana zgodnie z obowiązującym prawem i musi być udokumentowany dowodami nie budzącymi jakichkolwiek wątpliwości. Zgodnie z art. 77 k.p.a. organ administracji państwowej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, a tego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Udowodnienie faktu złożenia bądź nie złożenia wniosku nie może spoczywać po ponad 50 lat na jednej stronie, to jest na następcach prawnych byłych właścicieli. Nie ma bowiem takiego przepisu, który nakładałby na obywateli obowiązek przechowywania dokumentów ponad pół wieku u siebie w domu. Na dowód złożenia wniosku w ustawowym 6-cio miesięcznym terminie, skarżący przedstawił dwa oświadczenia naocznych świadków, którzy świadomi odpowiedzialności karnej za składanie nieprawdziwych zeznań takie oświadczenia przedstawili. I SA 37/02 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymało argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nadto odnosząc się do argumentu niewłaściwości organu wydającego decyzję w dniu 2 lutego 1990 r. - Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. wskazało, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji obowiązywały (do dnia 27 maja 1990 r.) przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1883 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 z zm.). Zgodnie z art. 122 ust. 1 tej ustawy organami wykonawczymi i zarządzającymi rad narodowych, działającymi w ramach ich właściwości terytorialnej, były terenowe organy administracji państwowej (art. 122 ust. 3). Terenowe organy administracji państwowej były organami o właściwości ogólnej bądź organami o właściwości szczególnej (art. 122 ust. 5). Kompetencje Kierownika Wydziału Urzędu Dzielnicy W. wynikały z art. 135 ust. 1 wspomnianej wyżej ustawy, która stanowiła, że terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej odpowiedniego stopnia są kierownicy wydziałów oraz równorzędnych jednostek organizacyjnych urzędów, określeni w statucie, o którym mowa w art. 139 ust. 2,wykonujący ustalone w ustawach szczególnych kompetencje z zakresu administracji państwowej. Do dnia wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym nie istniał podział na organa administracji państwowej i samorządowej, zatem w sprawach dotyczących Skarbu Państwa orzekały organa administracji państwowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sadu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271). I SA 37/02 Jak wynika z art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd nie jest wiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając to na względzie sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2000 r. winny ulec uchyleniu, lecz z innych przyczyn niż wskazano w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania, toczącego się na wniosek P. T. jako spadkobiercy byłych współwłaścicieli nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], to jest W. i A. T., jest stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. odmawiający zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, w której bada się czy wystąpiły przesłanki nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to należy do nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji i stosuje się do niego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Lecz jego istotą nie jest rozpatrywanie sprawy pod względem merytorycznym. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawie niniejszej ustalone zostało, że właścicielami nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...], przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) byli A. i W. T. oraz E. K. i S. D. Podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ma ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Oznacza, to, że koniecznym elementem takiego postępowania jest ustalenie i udział wszystkich właścicieli nieruchomości bądź ich następców prawnych. Natomiast w niniejszym postępowaniu administracyjnym brali udział tylko spadkobiercy po A. i W. T., zaś organ nie powiadomił o toczącym I SA 37/02 się postępowaniu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości bądź ich następców prawnych. Fakt nie brania udziału w sprawie wszystkich byłych współwłaścicieli bądź ich następców prawnych stanowi przesłankę wznowieniową , której istnienie sąd stwierdza z urzędu, a jej wystąpienie powoduje konieczność uchylenia decyzji. Ustalenia także wymaga, czy współwłaściciele nieruchomości bądź ich następcy prawni, którzy nie brali udziału w postępowaniu złożyli wnioski o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, gdyż ich złożenie odniosłoby skutek wobec skarżącego i pozostałych spadkobierców po A. i W. T. Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271).