I SA 374/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz WSA Emilia Lewandowska Protokolant Jolanta Zagrzejewska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi Zarządu Miasta i Gminy S. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. Nr [...] w przedmiocie komunalizacji 1. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2001 r. znak [...], 2. stwierdza, że powyższe decyzje nie mogą być wykonane. Wojewoda Wielkopolski w wyniku wznowienia z urzędu postępowania komunalizacyjnego wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2001r. uchylającą decyzję własną z dnia z dnia [...].03.2000r. nr [...], którą stwierdzono nabycie nieodpłatnie przez Gminę S. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w S. pl. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną cześć decyzji i stwierdził nabycie nieodpłatnie przez Gminę S. z mocy prawa udziału we własności przedmiotowej nieruchomości w wysokości 27927/40498 oraz odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa udziału we własności przedmiotowej nieruchomości w wysokości 12571/40498. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postanowieniem z dnia [...].01.2001r. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 145 § 1 pkt.5 kpa wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...].03.2000r. W wyniku rozprawy administracyjnej ustalono, że na dzień ustawowej komunalizacji tzn. : 27 maja 1990r. część nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w S. przy pl. [...], pozostawała we władaniu Zespołu Szkół [...] w S., a więc szkoły, której prowadzenie w dniu komunalizacji nie należało do gminy. W tych okolicznościach ta część nieruchomości nie podlegała ustawowej komunalizacji. Z dokumentów inwentaryzacyjnych wynika, iż Zespół Szkół [...] w S. użytkował część nieruchomości o powierzchni [...] m2, przy czym powierzchnia całkowita (użytkowa i przynależna) wynosi [...]m2. Gmina S. zatem nie nabyła z mocy prawa własności całej nieruchomości a jedynie udział w przedmiotowej nieruchomości w wysokości 27927/40498. Od powyższej decyzji odwołanie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wnieśli Starosta S. i Zarząd Miasta i Gminy S. W wyniku rozpatrzenia odwołania Zarządu Miasta i Gminy S. zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2001r. znak [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji KKU podniosła, że Zespół Szkół [...] w S. władał częścią przedmiotowej nieruchomości wobec czego część ta nie podlegała komunalizacji z mocy prawa. Po rozpatrzeniu odwołania Starosty S. zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2001r. znak [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła powyższą decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nabycia własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przez Gminę S. w częściach wynoszących 27927/40498 oraz dotyczącą odmowy stwierdzenia prawa własności w częściach stanowiących 12571/40498 w powyższej działce i orzekła : że "Gmina S. nabyła z mocy prawa udziały we współwłasności działki nr [...] o pow. [...] m kw. wpisanej do księgi wieczystej KW nr [...] w wysokości 21538/40498 części: odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa udziałów we współwłasności działki nr [...] - wyżej opisanej - w częściach wynoszących 18960/40498". W uzasadnieniu obu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że Zespół Szkół [...] w S. władał częścią przedmiotowej nieruchomości wobec czego część ta nie podlegała z mocy prawa komunalizacji. Prowadząc postępowanie Wojewoda Wielkopolski nie obliczył prawidłowo udziałów poszczególnych podmiotów w przedmiotowej nieruchomości, które po prawidłowym wyliczeniu wynoszą - w odniesieniu do mienia Gminy S. 21538/40498 zaś część Skarbu Państwa zajmowana przez Zespół Szkół [...] wynosi 18960/40498 części. Wobec czego decyzję wojewody należało uchylić w tym zakresie i orzec ustalając udziały w sposób prawidłowy. Na powyższe decyzje wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Miasta i Gminy S. domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 200 1r. W skardze wskazuje, że wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 §1 pkt.5 kpa nastąpiło z naruszeniem tego przepisu, bowiem okoliczność użytkowania części przedmiotowej działki przez Zespół Szkół [...] była znana organowi zaś w postępowaniu komunalizacyjnym brał udział na prawach strony Zarząd Powiatu w S. jako organ prowadzący Zespół Szkól [...]. Wskazano ponadto, że Zespół Szkól [...] użytkował część przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy najmu . Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie obydwu skarg i podtrzymała argumenty wskazane w zaskarżonych decyzjach Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sadów administracyjnych - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1271 ustawa z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym / utraciła moc z dniem 1 stycznia 2004r. Stosownie do treści art. 97 cytowanej wyżej ustawy sprawy, których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone , podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Zgodnie z art. 134 §1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Wychodząc z tej przesłanki należało w pierwszej kolejności rozważyć czy w danym przypadku nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. W doktrynie jak i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż tożsamość przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego z udziałem stron o spornych interesach ma ten skutek, że obowiązki jak i uprawnienia tych stron należy ustalać w jednej sprawie, bowiem każde rozstrzygnięcie organu administracji państwowej wpływa na sytuację prawną tych stron równocześnie. Decyzje Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej są wadliwe z uwagi na naruszenie przepisu art. 138 kpa. Odwołania wniesione przez Zarząd Miasta i Gminy S. oraz przez Starostę S. spowodowały, iż decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2001r. r. nie stała się ostateczną. Nakładało to na organ obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy i rozstrzygnięcia jej, tj. wydania decyzji uwzględniającej możliwości przewidziane w art. 138 kpa. Przedmiot postępowania administracyjnego w tej sprawie nie ma charakteru podzielnego, co oznacza, że w wypadku wniesienia odwołania sprawa podlegała ponownemu rozpatrzeniu w całości. Orzekając zatem w postępowaniu odwoławczym organ powinien rozpoznać w jednym postępowaniu oba odwołania i wydać jedną decyzję, w której oprócz art. 138 § 1 pkt 2 kpa winien także zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa w takim zakresie w jakim utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe wady uzasadniają uchylenie zarówno decyzji ostatecznych, jak również wadliwej decyzji organu pierwszej instancji. Niezależnie od powyższych uchybień Sąd stwierdził naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 77, i 107 § 3 kpa. Zgodnie z treścią przepisu art. 77 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści decyzji organu odwoławczego wynika że, organ I instancji nie dopełnił tego obowiązku, bowiem nie ustalił wielkości udziałów stron w przedmiotowej nieruchomości, czym naruszył podstawową zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w tych przepisach. W wyroku z dnia 14 sierpnia 1987r. w sprawie IV SA 385/87 / GAP 1987 nr 5/ NSA wyraził pogląd " Decyzja organu odwoławczego uchylająca lub zmieniająca decyzję organu pierwszej instancji z powodu odmiennych ustaleń , uchybia przepisom art. 7, 77§1 i 107 § 3 kpa, jeśli jej uzasadnienie nie wskazuje przyczyn i dowodów, dla których należało zakwestionować stan faktyczny ustalony w pierwszej instancji i przyjąć odmienne ustalenia w tym zakresie jako podstawę rozstrzygnięcia odwoławczego. Taka wada decyzji utrudnia również kontrolę jej legalności, albowiem uniemożliwia rekonstrukcję zasadniczego ogniwa procesu stosowania prawa przez organ orzekający. Kontrolę decyzji organów obu instancji w przedmiotowej sprawie uniemożliwia brak uzasadnienia prawnego tych decyzji, polegającego na powołaniu podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, jak również na wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej decyzji , czyli na wytłumaczeniu , dlaczego zastosowano określony przepis rozstrzygając sprawę. W komparacji zakażonych decyzji nie podano normy prawa materialnego, zaś w uzasadnieniu organy ograniczyły się do gołosłownego stwierdzenia, że "Zespół Szkół [...] w S. władał częścią przedmiotowej nieruchomości wobec czego część ta nie podlegała z mocy prawa komunalizacji" . W myśl obowiązującej ustrojowej zasady dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy pełni funkcje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie zgodnie z żądaniem strony. Jednakże organ II instancji nie może rozpoznać odwołania merytorycznie w oparciu o zgromadzony przez siebie, a nie znany stronom i uczestnikom postępowania materiał dowodowy, bowiem takim działaniem naruszyłby jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 kpa - zasadę dwuinstancyjności postępowania. Rozpoznając sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wydała decyzję ostateczną na podstawie przedłożonych jej w postępowaniu odwoławczym nowych, nie znanych dotąd dokumentów. Przeprowadzenie przez organ II instancji całego postępowania w oparciu o nowe dowody i wydanie na ich podstawie orzeczenia w sprawie, stanowi niedopuszczalne naruszenie wspomnianej wyżej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Inaczej rzecz ujmując pozbawia strony służącego im prawa odwołania . W tej sytuacji stwierdzić należy , że zakażona decyzja wydana została również z obrazą art. 15 kpa. Powyższe uchybienia nie pozostają bez wpływu na wynik sprawy co prowadzi do uchylenia zarówno decyzji ostatecznych, jak również wadliwej decyzji organu pierwszej instancji. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. nr 153, póz. 1270) należało orzec jak w sentencji. Na podstawie art. 152 wspomnianej ustawy z 30 sierpnia 2002r. stwierdzono, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu.