I SA 408/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech, Sędziowie WSA Krystyna Kleiber (spr.), WSA Elżbieta Sobielarska, Protokolant Katarzyna Babik, po rozpoznaniu w dniu 29 września 2004 r. sprawy ze skargi R. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 ozn. hip [...] w W. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia [...] września 2002 r., nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz R. A. koszty postępowania w kwocie 30 (trzydzieści) złotych. I SA 408/03 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2002r. Burmistrz Gminy W. odmówił R. A. następcy prawnemu W. L. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m² nr hip. [...]. W uzasadnieniu swej decyzji stwierdził co następuje. Przedmiotowa działka gruntu została zakupiona przez W. L. w dniu [...] lutego 1944 r. Z dniem [...] listopada 1945 r. działka wraz z gruntem objętym dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. 50 poz. 279 z późń. zm.) przeszła na własność Gminy m. st. Warszawy, a w 1950 r. na własność Skarbu Państwa. Z dniem 27 maja 1990 r. grunt został skomunalizowany na rzecz Gminy W1. a następnie Gminy W., na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 101 z późń. zm.). W. L. w dniu [...] lutego 1949 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. W dniu [...] kwietnia 1993 r. stosownym aktem notarialnym sprzedała R. A. wszystkie przysługujące jej uprawnienia właścicielskie. Burmistrz Gminy W. wyjaśnił, ze nieruchomość podzielona jest na dwie działki Jedna o pow. [...] m² stanowiąca część terenu o pow. [...] m² przekazanego w użytkowanie wieczyste S. przy Związkach i Stowarzyszeniach [...] "S." umową użytkowania wieczystego zawartą w dniu [...] grudnia 1988 roku w formie aktu notarialnego Rep. [...] i uregulowanego w Kw Nr [...]. Powyższa urnowa nie została dotychczas rozwiązana, a zatem nie jest możliwe wydanie decyzji orzekającej o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do tego terenu na rzecz R. A. Wyjaśnił, że wprawdzie w dniu [...] sierpnia 1990 roku, decyzją Nr [...] Prezydent Miasta W. stwierdził nieważność decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r., mocą której Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W1. ustanowił na rzecz Spółdzielni Budowlano- Mieszkaniowej przy Związkach i Stowarzyszeniach [...] "S." w W. prawo użytkowania wieczystego na lat 99, terenu położonego w W. w rejonie ulic [...]-[...]-[...] o pow. [...] m², która obejmuje również grunt o pow. [...] m² stanowiący część gruntu hipotecznego o pow. [...] m² ozn. Nr hip. [...] to jednakże nadal w obrocie prawnym pozostaje akt notarialny przenoszący prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Natomiast druga część przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m² stanowi część terenu o pow. [...] m², ujętego w jednostce ewidencyjnej jako działka nr [...] w obrębie [...] będącego własnością Gminy W. uregulowanego w Kw [...]. Teren ten stanowi osiedle mieszkaniowe w/w Spółdzielni oddane do użytku i zasiedlone. W dniu [...] kwietnia 1990 roku Prezydent Miasta W. wydał dla Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej przy Związkach i Stowarzyszeniach [...] "S. decyzję Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji dla budowy domu kultury i zabudowy mieszkaniowo-usługowej na terenie o pow. [...] ha położonym w Dzielnicy M1. przy ulicy [...]-[...], oznaczonym literami [...] na szkicu sytuacyjnym Nr [...]. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. Burmistrz Dzielnicy-Gminy M1. ustalił dla w/w Spółdzielni lokalizację inwestycji budowlanej o znaczeniu lokalnym dla budowy domu kultury z zabudową mieszkaniową na terenie o pow. [...] ha położonym w Dzielnicy- Gminie M1. w W. przy ulicy [...]-[...], oznaczonym literami [...] na szkicu sytuacyjnym Nr [...]. W skład powyższego terenu wchodzi grunt o pow. [...] m² stanowiący część gruntu hipotecznego o pow. [...] m² ozn. Nr hip. [...]. Decyzją Nr [...] i Nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 roku Kierownik Nadzoru Budowlanego działający z upoważnienia Burmistrza Dzielnicy Gminy M1 zatwierdził plan realizacyjny inwestycji zespołu mieszkaniowo-usługowego "[...]" na terenie narożnika ulic [...]-[...] dla Spółdzielni Budowlano- Mieszkaniowej przy Związkach i Stowarzyszeniach [...] "S.". Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 1992 roku działający z upoważnienia Burmistrza Dzielnicy-Gminy M1. Zastępca Naczelnika Wydziału Architektury zezwolił w/w Spółdzielni na budowę budynków mieszkalno-usługowych [...] i [...] w os. N. na terenie nieruchomości położonej w W. przy ulicach [...] i [...]. Zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Dzielnicy Gminy M1. z dnia [...] grudnia 1993 roku, którego podstawę prawną stanowił między innymi art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 4 października 1991 roku o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991- 1995 oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 103. poz. 446). Spółdzielnia została zobowiązana do przyjęcia w poczet członków określonej liczby kandydatów z listy Wojewody [...]. Z dokonanych ustaleń wynika, że przedmiotowa nieruchomość została zabudowana w części budynkiem mieszkalnym [...]-kondygnacyjnym wykonanym w latach 1992-1993 przez SBM "S." i trafostację, reszta stanowi teren wewnątrzosiedlowy (drogi, trawniki, chodniki) osiedla mieszkaniowego N. otoczony budynkami mieszkalnymi, pod którym przebiegają kanały c.o., kanalizacji, wodociągu, energetyczne i inne. Reasumując ustalono, że : 1/ właścicielka hipoteczna złożyła wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu 2/na mocy tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] stycznia 1948 roku sygn. akt [...] zostało d. właścicielce przywrócone posiadanie przedmiotowej nieruchomości, 3/ z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta W. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] września 1992 roku wynika, że działka położona jest w obszarze [...], dla którego są następujące ustalenia: a v. obszarze tym preferuje się utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia obsługi, b/ funkcji usługowych II i III stopnia obsługi, c/ w obszarze tym dopuszcza się utrzymanie i lokalizowanie innych funkcji niekolidujących z funkcjami preferowanymi, d/ w obszarze tym wyklucza się lokalizowanie obiektów, których uciążliwość i szkodliwość dla środowiska wykraczałaby poza granice terenu inwestycji. Wprawdzie zgodnie z w/w planem przedmiotowa nieruchomość spełnia warunki art. 7 ust. 2 cyt. dekretu, jednak z uwagi na trwałe gospodarowanie tego terenu przez SBM "S." nie ma możliwości ustanowienia na rzecz Pana R. A. użytkowania wieczystego. Stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1988 roku ustanawiającej na rzecz SBM "S." prawa użytkowania wieczystego do gruntu, którego część stanowi nieruchomość położona przy ul. [...],. podstawy do wystąpienia przez organ administracji do sądu powszechnego z pozwem o unieważnienie umowy notarialnej w dniu [...] grudnia 1988 roku jest zabudowanie i zagospodarowanie gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste przez SBM "S.". Od opisanej decyzji złożył odwołanie R. A. Zarzucił decyzji obrazę art. 7 ustęp 1 i 2 Dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez zastosowanie kryterium nieznanego prawu, a mianowicie, że trwałe zagospodarowanie mogłoby jakoby prowadzić do odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby uprawnionej; uzależnienie rozpatrzenia wniosku byłej właścicielki nieruchomości od dopuszczalności wydzielenia przedmiotowej działki o pow. [...] nr z nieruchomości, w skład której wadliwie została połączona oraz art. 107 § 1 kpa przez faktyczny brak uzasadnienia decyzji w oparciu o powołany w podstawie prawnej przepis (tj. art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu). Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu w dniu [...] grudnia 2002 r. odwołanie R. A., utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu II instancji w ustalonym stanie faktycznym nie istnieje już przedmiot postępowania wywołanego wnioskiem dekretowym i nie może nastąpić ustalenie prawa użytkowania wieczystego utraconej w trybie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. 50 poz. 279) nieruchomości [...]. Dodatkową przeszkodę w ewentualnym przywróceniu poprzedniego stanu geodezyjnego nieruchomości stanowi fakt trwałego zagospodarowania tej części gruntu, która w części jest oddana w użytkowanie wieczyste (na tym samym obszarze nie mogą istnieć dwa identyczne i wykluczające się uprawnienia do gruntu) oraz w części stanowi element koniecznych elementów drobnych form architektonicznych związanych z wykorzystaniem gruntu pod urządzenia infrastruktury osiedla mieszkaniowego. W zakresie oceny prawnej - nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, który nie ma charakteru przepisu bezwzględnego. Z treści dekretu można bowiem odczytać jego sens w ten sposób, że przewidziano dominację uprawnień osób fizycznych ubiegających się o ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego na stanowiącym poprzednio ich własność nieruchomości warszawskiej, które spełniły warunki określone tym przepisem i dlatego ustalono zasadę uwzględniania składanych wniosków, jeśli-dawały pogodzić się "z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania". Brak jednak bezwzględnego wiązania takiego zapisu wynika z treści tego samego artykułu, z których wyraźnie widać, że "gmina" ma brać pod uwagę istnienia stanu faktycznego, gdyż w przypadku uwzględnienia wniosku jej obowiązkiem jest określenie warunków "pod którymi umowa może być zawarta" (ust. 3 in fine): zaś w przypadku zachodzenia innych warunków uniemożliwiających uwzględnienie wniosku winna zaoferować prawo do "gruntu równej wartości użytkowej" (ust. 4) lub "uiścić odszkodowanie" (ust. 5). Przyjmowanie odnoszenie wniosków składanych w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego wyłącznie w odniesieniu do ustaleń "panu zagospodarowania'" musi prowadzić do absurdu uwzględniania obecnie wszystkich złożonych wniosków, gdyż obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie precyzuje (poza wyjątkami np. dróg publicznych) szczegółowego wykorzystania gruntów, lecz ogranicza się do wskazań ogólnych (zabudowa mieszkaniowo-usługowa, przemysłowo-techniczna) i uszczegółowienie następuje dopiero w decyzjach ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, chociaż w całej W. istnieją już uregulowania faktyczne i zabudowa. Dlatego obecnie istniejący stan faktyczny musi stanowić element podstawowy dla oceny, czy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego określone] części W. na rzecz poprzedniego właściciela może nastąpić. W tej sytuacji organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał ustaleń o braku możliwości wydzielenia gruntu dla zaspokojenia roszczeń żądania pana R. A., gdyż każdy organ administracyjny ma obowiązek rozstrzygania spraw w zwykłym postępowaniu w oparciu o obowiązujący stan na dzień orzekania i nie było podstaw do odnoszenia się do innych planów zabudowy z pominięciem stanu aktualnego. Prawodawca w takich przypadkach przewidywał możliwości rekompensacyjne określone w trybie art. 7 ust. 4 i 5 dekretu warszawskiego - uprawnienia te jednak zostały wygaszone z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99). R. A. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W skardze podniósł analogiczne zarzuty do wymienionych w odwołaniu od decyzji Burmistrza Gminy W. Wskazał na obrazę Art. 7 ustęp 1 i 2 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przez zastosowanie kryterium nieznanego prawu a mianowicie, że "trwałe zagospodarowanie" mogłoby jakoby prowadzić do odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby uprawnionej: uzależnienie rozpatrzenia wniosku byłej właścicielki nieruchomości w aspekcie powyższego artykułu od dopuszczalności wydzielenia przedmiotowej działki o pow. [...] m2 z nieruchomości, w skład której wadliwie została połączona oraz przyjęcie w sposób niezrozumiały dla skarżącego że: "nie istnieje już przedmiot postępowania wywołanego wnioskiem dekretowym i nie może nastąpić ustalenie prawa użytkowania wieczystego utraconej w trybie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) nieruchomości [...]". W złożonej skardze R. A. zakwestionował ustalenia prawne dokonane przez organ administracyjny, zarzucając obrazę art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył. Należy podnieść, ze zgodnie z art. 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sadu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisów ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) . Zgodnie z art. 1§ i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych( Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z tego też względu Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów zbadać przestrzeganie przez orzekające organy administracyjne przepisów procesowych i materialnych. Analizując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy W. stwierdził, że oba organy pominęły w prowadzonym postępowaniu użytkownika wieczystego gruntu, objętego tym postępowaniem – Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową przy Związkach i Stowarzyszeniach [...] "S.". Działanie takie jest niedopuszczalne w świetle art. 28 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Obie więc decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, dającym podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Z tego względu, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a i pkt 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy W. Stosownie do treści art. 152 Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.