I SA 41/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2004 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji nieruchomości gruntowej zabudowanej położonej w B. przy ul. [...] 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia 3 lipca 2001 r. Zarząd Województwa [...] wystąpił do Wojewody [...] o wydanie, w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości Skarbu Państwa będącej we władaniu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej im. [...] w S.. W skład tej nieruchomości wchodzi nieruchomość gruntowa zabudowana, położona w B., przy ul. [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m² oraz budynki i budowle trwale połączone z tym gruntem. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] własności w/w mienia nieruchomego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd Gminy i Miasta B. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Podnosił, że Gmina i Miasto B. została pominięta w postępowaniu jako strona, mimo że przedmiotowe postępowanie dotyczy jej interesu prawnego. Podnosił też, że Gmina również wystąpiła z wnioskiem do Wojewody [...] – pismem z dnia 26 października 2001 r. – o przekazanie jej na własność przedmiotowej nieruchomości w oparciu o przepis art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – uzasadniając to faktem, że przedmiotowa nieruchomość jest związana z realizacją bieżących zadań Gminy w zakresie ochrony zdrowia, polegających na świadczeniu podstawowej opieki zdrowotnej. Minister Skarbu Państwa – po rozpoznaniu odwołania Zarządu Gminy i Miasta B. – decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] uchylił w całości powyższą decyzję Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nabycia przez Województwo [...] z mocy prawa własności w/w mienia nieruchomego. Uzasadniając decyzję Minister Skarbu Państwa uznał Gminę i Miasto B. za stronę przedmiotowego postępowania, która ma interes prawny uczestniczenia w nim, gdyż także wystąpiła do Wojewody [...] o przekazanie jej tej samej nieruchomości w trybie art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stwierdził też, że fakt dysponowania mieniem bez żadnego formalnego tytułu prawnego nie może być podstawą do zastosowania art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, albowiem nie mieści się w pojęciu "władania". Nie podzielił on również poglądu zawartego w decyzji Wojewody [...], iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej im. [...] w S. na podstawie tytułu prawnego. W uzasadnieniu zawarta jest też ocena Ministra Skarbu Państwa, że Zarząd Województwa [...] może wystąpić o przedmiotowe mienie w trybie art. 49 ustawy o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 91, poz. 576 ze zm.). Wówczas Wojewoda [...] powinien rozstrzygnąć dwa wnioski tj. Samorządu Województwa [...] w trybie art. 49 ustawy o samorządzie województwa i Zarządu Gminy i Miasta B. o przekazanie mienia w trybie art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W dniu 31 grudnia 2002 r. (data stempla pocztowego) Województwo [...] reprezentowane przez Zarząd Województwa wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...], wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 i § 2 oraz art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej polegającą na rozpoznawaniu skarg m. in. na decyzje administracyjne, przy czym rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe zatem oznacza, że Sąd ma obowiązek z urzędu dokonać wszechstronnej oceny zaskarżonej decyzji po kątem jej zgodności z obowiązującymi przepisami prawnymi. W związku z tym należało w pierwszym rzędzie wyjaśnić czy organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że Gmina i Miasto B. była uprawniona do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...]. Gmina ta nie była bowiem stroną w przedmiotowym postępowaniu komunalizacyjnym przed organem pierwszej instancji, prowadzonym na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczna ( Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) Zatem Minister Skarbu Państwa, przystępując do rozpoznania jej odwołania, miał – w pierwszym rzędzie - obowiązek ustalenia, czy posiada ona legitymację strony wynikającą z art. 28 k.p.a. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda, czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2001r. w sprawie sygn. akt. I S.A. 1230/01). O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego, musi on wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w sprawie – co dopiero daje mu legitymację strony - porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1999r. w sprawie sygn. akt. IV S.A. 1610/97. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2002r. Minister Skarbu Państwa uznał, że skarżąca Gmina ma przymiot strony, gdyż wystąpiła do Wojewody [...] o przekazanie jej przedmiotowej nieruchomości w trybie art.5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) Oznaczałoby to, że z dniem 27 maja 1990 r.- z mocy prawa - sporna nieruchomość stałaby się jej własnością. Powyższa okoliczność nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy administracyjnej. Z wniosku na który powołuje się Gmina, a znajdującego się w aktach sprawy, wynika ,że skarżąca domaga się komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na podstawie art.5 lecz ust. 4 powołanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990r. -Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Przepis ten ma zupełnie inny charakter. Gmina nie nabywa własności nieruchomości z dniem 27 maja 1990r., ponieważ nie jest to nabycie z mocy prawa. Musi być wydana decyzja o charakterze konstytutywnym – co oznacza, że nabycie własności następuje dopiero z datą uprawomocnienia się decyzji. Jedynie uprawnienie Gminy do nabycia spornej nieruchomości z mocy prawa( art.5 ust.1 w/w ustawy) mogłoby ją uczynić stroną niniejszego postępowania. Prawo Gminy do mienia nabytego w ten sposób stwierdzane jest decyzją wojewody, która ma charakter wyłącznie deklaratoryjny i potwierdza jedynie to, co nastąpiło już z mocy prawa. Tak więc decyzja ta nie tworzy po stronie Gminy prawa własności, bo tę posiada już ona z mocy ustawy. W związku z różnym charakterem w/w przepisów jest zasadnicza różnica w uprawnieniach podmiotu powołującego się na jeden z tych przepisów. Jeżeli Gmina i Miasto B. swoje prawa wywodzi z art.5 ust.1 w/w ustawy, to wówczas nabyłaby własność przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa, miałaby więc interes prawny w swoim wystąpieniu, a co za tym idzie służyłby jej przymiot strony - w myśl art.28 k.p.a. Gdyby zaś gmina wywodziła swoje prawa z art. 5 ust. 4 w/w ustawy to wówczas decyzja przekazująca jej nieruchomość miałaby charakter konstytutywny, zatem obecnie nie miałaby ona przymiotu strony. Minister Skarbu Państwa powinien był przede wszystkim dokładnie zbadać, czy Gmina i Miasto B. ma uprawnienia strony, gdyż to w istotny sposób wpływa na tok i prawidłowość postępowania. Musi wyjaśnić w sposób jednoznaczny i ostateczny status prawno-rzeczowy Gminy w stosunku do spornej nieruchomości na bazie przepisów ustawy z 10 maja 1990r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Gdyby się okazało, że skarżąca ma uprawnienia do nieodpłatnego nabycia z mocy prawa spornej nieruchomości na podstawie art.5 ust.1w/w ustawy, to wówczas ma interes prawny i jest stroną w sprawie. Natomiast nie ma takiego interesu, kiedy chce nabyć nieruchomość na podstawie art.5 ust. 4 w/w ustawy. Od wyjaśnienia tego faktu będzie zależał status Gminy w niniejszym postępowaniu – czy Gmina ma przymiot strony czy też nie. Jest to bardzo istotne, gdyż odwołania nie może złożyć podmiot, który nie jest stroną, bo rozpoznanie tego odwołania doprowadziłoby do wydania decyzji rażąco naruszającej prawo. Wobec nie wyjaśnienia tej kwestii Sąd nie rozpatrywał zarzutów merytorycznych skargi. Mając powyższe na uwadze – nie przesądzając o zasadności zawartych w skardze zarzutów - Sąd, na mocy przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.